Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2011788

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 20 novembre 2020, le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) du Breil, représenté par Me Romain Bouliou, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision de la présidente de la région des Pays de la Loire du 8 juillet 2020 portant déchéance totale des droits à l'aide qui lui a été allouée au titre du volet élevage du plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles financé par le fonds européen agricole pour le développement agricole pour la période couvrant les années 2014 à 2020 ;

2°) d'annuler la décision du 23 septembre 2020 par laquelle la présidente de la région des Pays de la Loire a rejeté son recours formé à l'encontre de la décision du 8 juillet 2020 ;

3°) de mettre à la charge de la région des Pays de la Loire la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les décisions attaquées ont été signées par une autorité qui n'était pas habilitée à cette fin ;

- en prononçant la déchéance totale des droits, la présidente de la région des Pays de la Loire a commis une erreur de fait et une erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 décembre 2021, 24 mars 2023 et 16 janvier 2024, la région des Pays de la Loire demande au tribunal de rejeter les conclusions présentées par le GAEC du Breil.

Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Par des mémoires, enregistrés les 24 août 2022 et 14 décembre 2023, le GAEC du Breil, représenté par Me Bouliou, conclut aux mêmes fins que la requête mais porte à 3 500 euros la somme demandée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il prend acte de la justification, par la région des Pays de la Loire, de la délégation de signature dont bénéficie l'autorité ayant signé la décision du 8 juillet 2020 ;

- les autres moyens soulevés dans la requête sont fondés.

Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période au cours de laquelle l'affaire serait susceptible d'être appelée à l'audience et de la date, fixée au 16 janvier 2024, à partir de laquelle une clôture d'instruction à effet immédiat pourrait intervenir.

La clôture de l'instruction à effet immédiat est intervenue le 6 février 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) ;

- le code de l'environnement ;

- la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ;

- le décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 ;

- le décret n° 2016-1661 du 5 décembre 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l'heure de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique qui s'est tenue le 21 février 2024 à partir de 9h45 :

- le rapport de M. D,

- les conclusions de M. A,

- et les observations de Me Bouliou, représentant le GAEC du Breil.

Considérant ce qui suit :

1. Le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) du Breil exerce une activité d'élevage de bovins sur le territoire des communes de Juvigné et de Saint-Hilaire-du-Maine, situées dans le département de la Mayenne. Le 29 janvier 2016, il a déposé une demande d'aide dans le cadre d'un appel à projet au titre du plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles, dans son volet relatif à l'élevage, lancé par la région des Pays de la Loire en sa qualité d'autorité de gestion du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) au titre de la période couvrant les années 2014 à 2020. Ce plan vise à accompagner les investissements pour développer la performance économique, favoriser la préservation de l'environnement et améliorer les conditions de travail, notamment par la modernisation des bâtiments, le développement d'une démarche agroécologique et l'amélioration de la performance énergétique. Cette demande d'aide a été déposée pour le financement de travaux liés au projet d'extension de l'élevage porté par le GAEC du Breil. Le 12 juillet 2016, il a conclu, avec la région des Pays de la Loire, la convention attributive de l'aide sollicitée stipulant notamment que son montant maximal prévisionnel était fixé à 64 503,62 euros, les dépenses devant être acquittées entre le 29 janvier 2016 et le 12 juillet 2018. Un avenant à cette convention portant la fin de cette période au 12 juillet 2019, sollicité le 30 mai 2018, a été conclu le 10 octobre 2018. Le GAEC du Breil a déposé une demande de paiement de cette aide le 4 octobre 2019. A l'issue de son instruction, une décision de déchéance totale des droits liés à la conclusion de la convention précitée a été prise au nom de la présidente de la région des Pays de la Loire. Le GAEC du Breil demande au tribunal l'annulation de cette décision intervenue le 8 juillet 2020 et de la décision du 23 septembre 2020 rejetant son recours gracieux.

2. En premier lieu, le GAEC du Breil soutient, dans sa requête, que la décision du 8 juillet 2020 a été signée par Mme B C en qualité de cheffe du service économie et agriculture durable au sein de la direction départementale des territoires de la Mayenne sans qu'il soit justifié d'une délégation de signature à cette fin. Dans son mémoire en réplique adressé à la suite de la communication du mémoire produit par la région des Pays de la Loire, auquel étaient jointes des pièces relatives à cette délégation, le GAEC du Breil a pris acte de l'existence d'une délégation accordée à Mme C afin de signer la décision du 8 juillet 2020. Le requérant doit être ainsi regardé comme s'étant désisté du moyen de sa requête énoncé ci-dessus. Il y a lieu de lui donner acte de ce désistement.

3. En deuxième lieu, il ressort de la lecture des décisions en litige que la décision prononçant la déchéance totale des droits au paiement de l'aide ayant donné lieu à la conclusion de la convention évoquée au point 1 a été prise au motif que le GAEC du Breil n'avait pas justifié, à l'appui de la demande de paiement déposée le 4 octobre 2019, de la délivrance, par le préfet de la Mayenne, de l'arrêté d'enregistrement au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) de ses installations liées à son projet d'élevage de 240 vaches laitières.

4. Aux termes de l'article 66 du règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural : " 1. L'autorité de gestion est responsable de la gestion et de la mise en œuvre efficaces, effectives et correctes du programme (). 2. L'État membre ou l'autorité de gestion peut désigner un ou plusieurs organismes intermédiaires, y compris des autorités locales, des organismes de développement régional ou des organisations non gouvernementales, pour assurer la gestion et la mise en œuvre des opérations de développement rural. / Lorsqu'une partie de ses tâches est déléguée à un autre organisme, l'autorité de gestion conserve l'entière responsabilité de leur gestion et de leur mise en œuvre qui doivent être efficaces et correctes. ". L'article 78 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2017 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles dispose : " I. - Dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État, pour la période 2014-2020 : / 1° L'État confie aux régions () à leur demande, tout ou partie de la gestion des programmes européens soit en qualité d'autorité de gestion, soit par délégation de gestion. / () ".

5. Aux termes de l'article 6 du décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses dans le cadre des programmes soutenus par les fonds structurels et d'investissement européens pour la période 2014-2020 : " L'autorité de gestion notifie au bénéficiaire l'acte attributif de l'aide, qui peut revêtir une forme conventionnelle. L'acte attributif détermine () leurs obligations respectives, () ". L'acte attributif de l'aide accordée au GAEC du Breil a pris la forme de la convention conclue avec la région des Pays de la Loire le 12 juillet 2016 et modifiée le 10 octobre 2018. L'article 2 de cette convention, relatif au calendrier de réalisation de l'opération, stipule que " le bénéficiaire devra déposer le formulaire de demande de paiement du solde auprès du service instructeur dans les trois mois après la date limite d'éligibilité des dépenses ", soit au plus tard le 12 octobre 2019, et que " ce délai permet la justification des dépenses liées à l'opération et la présentation de toutes les pièces nécessaires au paiement du solde du dossier ". Dans le formulaire de demande d'aide qui a été rempli par le GAEC du Breil, devait être indiquée la situation du projet pour le financement duquel l'exploitant sollicitait cette aide au regard notamment de la législation relative aux ICPE, plus précisément si le projet relevait du régime de l'autorisation, de l'enregistrement ou de la déclaration au titre de cette législation. Cette indication devait figurer également dans la demande de paiement de l'aide qui a été remplie par le GAEC du Breil. Les demandeurs dont le projet était soumis à cette même législation devaient fournir "l'arrêté d'autorisation" ou le "récépissé de déclaration ICPE".

6. Il ressort des pièces du dossier, et il est d'ailleurs constant, que le GAEC du Breil a indiqué, dans sa demande d'aide déposée le 29 janvier 2016, que son projet d'élevage de 240 vaches laitières relevait du régime de l'autorisation, de l'enregistrement ou de la déclaration au titre de la législation relative aux ICPE et que, dans sa demande de paiement, il a précisé qu'il était soumis au régime de l'enregistrement sans toutefois produire l'arrêté relatif à l'enregistrement des installations liées à cette exploitation.

7. En vertu du premier alinéa de l'article L. 512-1 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au litige, sont soumises à autorisation préfectorale les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients, notamment pour la commodité du voisinage, ou la santé, la sécurité, la salubrité publiques, ou pour l'agriculture, ou pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, ou pour l'utilisation rationnelle de l'énergie. Selon l'article L. 512-7 du même code, sont soumises à autorisation simplifiée, sous la dénomination d'enregistrement, les installations, lorsque ces dangers et inconvénients peuvent, en principe, eu égard aux caractéristiques des installations et de leur impact potentiel, être prévenus par le respect de prescriptions générales édictées par le ministre chargé des installations classées. Enfin, l'article L. 512-8 de ce même code dispose que sont soumises à déclaration les installations qui, ne présentant pas de tels graves dangers ou inconvénients, doivent néanmoins respecter les prescriptions générales édictées par le préfet en vue d'assurer dans le département la protection des intérêts énoncés ci-dessus. L'enregistrement d'une ICPE correspondant à la dénomination de l'autorisation simplifiée prévue à l'article L. 512-7 du code de l'environnement, le GAEC du Breil ne peut sérieusement soutenir que le formulaire de demande de paiement, en ce qu'il se borne à indiquer que l'exploitant doit fournir l'"arrêté d'autorisation" ou le "récépissé de déclaration ICPE", ne prévoirait pas la nécessité de fournir l'arrêté d'enregistrement.

8. En vertu de l'article L. 511-2 du code de l'environnement, les ICPE sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d'Etat, lequel soumet les installations à autorisation, à enregistrement ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation. L'article R. 511-9 du code de l'environnement, issu du décret en Conseil d'Etat visé à l'article L. 511-2 du même code, dispose que : " La colonne "A" de l'annexe au présent article constitue la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement. ". A la date du dépôt de la demande d'aide par le GAEC du Breil, les installations d'élevage de plus de 200 vaches laitières, figurant dans la rubrique n° 2101 de cette nomenclature, relevaient du régime de l'autorisation. L'article 1er du décret n° 2016-1661 du 5 décembre 2016 modifiant le code de l'environnement et la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement, entré en vigueur le 7 décembre 2016, a modifié cette rubrique en prévoyant que les installations d'élevage de 151 à 400 vaches laitières relevaient du régime de l'enregistrement.

9. Le GAEC du Breil soutient que la déchéance totale de ses droits au paiement de l'aide pour le bénéfice de laquelle a été conclue la convention du 12 juillet 2016, modifiée le 10 octobre 2018, est entachée d'erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation. Il expose qu'il doit être regardé comme ayant satisfait à son obligation de justifier de la délivrance de la décision actant le respect, par ses installations, de la législation relative aux ICPE dès lors qu'il a déposé, le 24 décembre 2015, une demande tendant à la délivrance, par le préfet de la Mayenne, d'une autorisation d'exploiter une installation d'élevage de 240 vaches laitières, mais qu'au cours de l'instruction de cette demande, à la suite de l'entrée en vigueur du décret n° 2016-1661 du 5 décembre 2016 précité, il a déposé, le 1er juillet 2019, soit avant le dépôt de la demande de paiement de l'aide en litige, un dossier d'enregistrement. Le GAEC du Breil ajoute qu'il a été contraint par les services de la préfecture de la Mayenne de transformer son dossier de demande d'autorisation en dossier de demande d'enregistrement et l'instruction par ces services de ce dossier n'a conduit à la délivrance de l'arrêté d'enregistrement que le 6 août 2020.

10. Cependant, aucune disposition du décret n° 2016-1661 du 5 décembre 2016 précité, ni aucune autre disposition ne prévoyait que le régime de l'enregistrement des installations d'élevage comprenant 201 à 400 vaches laitières s'appliquait à celles de ces installations qui, antérieurement à l'entrée en vigueur de ce décret au 7 décembre 2016, relevaient du régime de l'autorisation et avaient donné lieu au dépôt d'une demande d'autorisation sur laquelle il n'avait pas encore été statué à la date de cette entrée en vigueur, intervenue plus de deux ans et demi avant l'expiration, le 12 octobre 2019, du délai, prévu par la convention d'attribution de l'aide, de présentation de la demande de paiement de cette aide. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier, et en particulier des termes de l'accusé de réception du dossier d'enregistrement au 11 juillet 2019 délivré par le préfet de la Mayenne, comme de ceux du courrier du même jour accompagnant cet accusé de réception, que le GAEC du Breil a, le 1er juillet 2019, déposé ce dossier en précisant qu'il "annule et remplace" le dossier de demande d'autorisation déposé le 24 décembre 2015. Le préfet de la Mayenne a ainsi pris acte de cette décision, sans qu'il ressorte de ces mêmes pièces, ni d'aucune autre pièce, et notamment pas du courriel du 15 juin 2022 émanant du bureau d'études en charge de la constitution du dossier, lequel se borne à indiquer que le GAEC du Breil devait "attendre les consignes de l'inspection ICPE pour la suite de l'instruction", que le choix de substituer à la demande d'autorisation en cours d'instruction une demande d'enregistrement aurait été imposé par les services de la préfecture de la Mayenne.

11. Il ressort également des pièces du dossier que si, en déposant son dossier de demande d'autorisation le 24 décembre 2015, le GAEC du Breil avait fait en sorte que la délivrance de l'autorisation intervienne, le cas échéant, avant l'expiration du délai requis par la convention d'attribution de l'aide pour déposer une demande de paiement, ce dossier n'était pas complet, une demande de complément de pièces ayant été adressée le 2 février 2016 par le service instructeur. Par ailleurs, le GAEC du Breil a lui-même contribué au retard pris dans l'instruction de cette demande dès lors qu'il n'a pas répondu à la demande de production de pièces complémentaires et qu'il a, en outre, mené une réflexion concernant l'intégration, dans son projet, d'un dispositif de méthanisation, lequel aurait nécessairement conduit à modifier les éléments de ce projet concernant en particulier le stockage des effluents d'élevage. Cette réflexion, qui a finalement conduit le GAEC du Breil à maintenir son projet initial, a été menée jusqu'au mois de juin de l'année 2019, soit peu de temps avant sa décision de déposer un dossier de demande d'enregistrement pour ce projet. Dès lors qu'en vertu de l'article R. 512-46-18 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable, le préfet de département statue dans un délai de cinq mois à compter de la réception du dossier d'enregistrement complet et régulier et que la complétude du dossier déposé par le GAEC du Breil n'a été actée que le 10 janvier 2020, suite à la production de pièces manquantes le 24 décembre 2019, il ne peut être sérieusement soutenu que ce dossier a été déposé en temps utile pour disposer d'un arrêté d'enregistrement au moment de la demande de paiement de l'aide qui devait être présentée, au plus tard, le 12 octobre 2019.

12. Enfin, si le GAEC du Breil se prévaut de l'évolution de la réglementation en matière de nitrates en alléguant qu'elle l'aurait contraint à revoir certains aspects de son projet, les deux arrêtés du préfet de la région Pays de la Loire dont il est fait état sur ce point ont été pris le 16 juillet 2018 puis le 7 mars 2019, soit au cours de la période durant laquelle le requérant réfléchissait encore à la possibilité d'intégrer dans son projet le dispositif de méthanisation évoqué ci-dessus. Il n'est pas établi, en tout état de cause, en quoi cette évolution de la réglementation, intervenue plus de deux ans et demi après le dépôt de la demande d'autorisation, à laquelle le GAEC du Breil n'était pas tenu de renoncer, aurait nécessité de faire évoluer son projet. Dans ces conditions, le requérant ne peut être regardé, contrairement à ce qu'il soutient, comme ayant satisfait à l'obligation de produire, à l'appui de sa demande de paiement, la pièce actant le respect, par son projet, de la législation relative aux ICPE. En conséquence, le double moyen tiré de l'erreur de fait et de l'erreur d'appréciation, soulevé par le requérant à l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation des décisions en litige, ne peut qu'être écarté.

13. En dernier lieu, le GAEC du Breil soutient que la signataire de la décision du 23 septembre 2020 rejetant le recours gracieux formé contre la décision du 8 juillet 2020 n'était pas habilitée à cette fin. Cependant, ce recours gracieux ne constitue pas un préalable obligatoire à la saisine du juge. En conséquence, la décision statuant sur ce recours ne s'est pas substituée à la décision du 8 juillet 2020. Dès lors, le moyen tiré de l'absence d'habilitation de la signataire de la décision rejetant ce recours gracieux, qui met en cause un vice propre à cette décision, ne peut être utilement invoqué au soutien des conclusions dirigées contre cette même décision. Par suite, ce moyen est inopérant.

14. Il résulte de tout ce qui précède que doivent être rejetées les conclusions à fin d'annulation des décisions des 8 juillet et 23 septembre 2020 relatives à la déchéance totale des droits du GAEC du Breil au bénéfice de l'aide ayant donné lieu à la conclusion, avec la région des Pays de la Loire, de la convention du 12 juillet 2016 modifiée le 10 octobre 2018. Par voie de conséquence, doivent être également rejetées ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête présentée par le GAEC du Breil est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié au GAEC du Breil et à la région des Pays de la Loire.

Délibéré après l'audience du 21 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Luc Martin, président,

M. David Labouysse, premier conseiller,

Mme Justine-Kozue Kubota, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2024.

Le rapporteur,

D. D

Le président,

L. MARTIN

La greffière,

S. BARBERA

La République mande et ordonne à la préfète de la Mayenne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2011788