Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2012983

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 décembre 2020, le 21 février 2024 et le 13 mars 2024, Mme D C et Mme B A, représentées par Me de Baynast, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler la délibération du 26 février 2020 par laquelle le conseil communautaire du Pays des Achards a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'Habitat (PLUiH) et le schéma d'assainissement, ainsi que la décision implicite du 19 octobre 2020 par laquelle le président du conseil communautaire a rejeté leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de commune du Pays des Achards la somme de 2 000 euros en application de l'article L.'761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- elles ont intérêt et qualité pour agir ;

- la contribution de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups à l'enquête publique a été recueillie aux termes d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 123- 19 du code de l'environnement, et a été prise par une autorité incompétente ;

- la délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation sur le classement de la parcelle cadastrée section ZI n°62 située à Sainte-Flaive-des-Loups en zone agricole ;

- la délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation sur le classement de la parcelle cadastrée section ZI n°63 située à Sainte-Flaive-des-Loups et appartenant à la commune en zone à urbaniser, celle-ci n'étant pas desservie par les réseaux ;

- la révision du schéma d'assainissement est entachée d'un détournement de pouvoir et d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 6 mai 2022 et le 12 mars 2024, la communauté de communes du pays des Achards, représentée par Me Tertrais, conclut au rejet de la requête, et à ce que la somme de 3000 euros soit mise solidairement à la charge des requérantes en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, les requérantes ne justifiant pas de leur qualité de propriétaire des parcelles en litige ;

- le moyen nouveau tiré de l'irrégularité de la contribution de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups à l'enquête publique est irrecevable, d'une part en ce qu'il a été présenté hors du délai de deux mois prévu par l'art R 600-5 du code de l'urbanisme, et d'autre part en ce qu'il a été soulevé après le délai de 6 mois suivant l'entrée en vigueur du PLUiH fixé par l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Brémond, premier conseiller

- les conclusions de M. Marowski, rapporteur public,

- les observations de Me de Baynast, avocat de Mme C et de Mme A,

- les observations de Me Tertrais, avocat de la communauté de communes du pays des Achards,

- les observations de Mme C.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 26 février 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Achards (Vendée) a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'Habitat (PLUiH). Le 19 août 2020, Mme C et Mme A, propriétaires indivisaires de plusieurs parcelles à Sainte-Flaive-des-Loups, ont formé un recours gracieux contre cette délibération, en ce qu'elle classe la parcelle cadastrée section ZI n°62 leur appartenant en zone agricole. Par une décision implicite du 19 octobre 2020, le président du conseil communautaire du Pays des Achards a rejeté ce recours gracieux. Les requérantes demandent au tribunal d'annuler la délibération du 26 février 2020 ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

S'agissant de la régularité de l'enquête publique :

2. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. "

3. Si les requérantes soutiennent, d'une part, que le rapport de la commission d'enquête méconnaitrait les dispositions de l'article R 123-19 du code de l'environnement précitées en ce qu'il ne mentionne pas la forme, l'auteur et le contenu complet des observations formulées par la commune de Sainte-Flaive-des-Loups dans le cadre de l'enquête publique, il ressort des termes même de ces dispositions que le rapport du commissaire enquêteur doit contenir une synthèse des observations du public et un examen de ces dernières, sans nécessairement avoir à répondre à l'intégralité des observations formulées ni à identifier nominativement leurs auteurs. En l'espèce, le rapport de la commission d'enquête reprend, en les synthétisant, les termes des observations formulées par la commune de Sainte-Flaive-Des-Loups. Dans ces conditions, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les dispositions de l'article R 123-19 du code de l'environnement auraient été méconnues.

4. D'autre part, si elles soutiennent également que ces observations remettraient en cause l'avis favorable au plan local d'urbanisme intercommunal donné par cette commune le 11 juillet 2019, celles-ci ne portent que sur 14 parcelles et, en tout état de cause, ne remettent pas en cause l'économie générale du projet ni cet avis.

5. Si les requérantes allèguent ensuite que ces observations auraient été effectuées par une autorité incompétente à cet effet, cette circonstance est sans incidence sur la régularité de l'enquête publique. En outre, ces observations n'ont donné lieu qu'à des corrections matérielles.

6. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de s'en prononcer sur la recevabilité, le moyen tiré de ce que la contribution de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups à l'enquête publique aurait été recueillie aux termes d'une procédure irrégulière doit être écarté.

S'agissant du classement des parcelles ZI 62 et ZI 63 :

7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-17 du même code : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. "

8. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste, fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'un détournement de pouvoir.

9. Une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée.

10. Le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme intercommunal du pays des Achards fixe notamment, dans son axe n°3, comme orientation de limiter la consommation d'espace en préservant les terres agricoles et naturelles contre toutes artificialisation, et en luttant contre l'étalement urbain périphérique via la réduction de 50 % de la consommation d'espace par rapport à la période précédente.

11. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal expose la méthode utilisée pour déterminer localement les zones AU et 2AU. Sur le territoire de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups, ce document prévoit la création d'une zone d'extension pavillonnaire (AUb) à l'entrée est du bourg, désigné secteur " SFDL1 ", dans lequel se situe la parcelle ZI 62 des requérantes. Une programmation de 94 logements y est projetée sur une surface totale mobilisée de 5,5 hectares. L'aménagement de ce secteur est encadré par une orientation d'aménagement et de programmation (OAP), qui identifie l'enjeu de préserver les haies bocagères remarquables

12. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle ZI 62 appartenant aux requérantes a été classée en zone A dans le plan local d'urbanisme intercommunal approuvé le 26 février 2020 par le conseil communautaire du Pays des Achards, alors qu'elle était classée en zone 1AU dans le plan local d'urbanisme de la commune de Sainte-Flaive-des-Loups précédemment en vigueur. Le classement en zone A de cette parcelle est cohérent avec l'objectif de limiter la consommation des espaces fixée par le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), qui identifie précisément commune par commune la surface de consommation foncière nécessaire à l'extension des logements. En outre, la parcelle en litige est située à l'extérieur du bourg de Sainte-Flaive-des-Loups dans une zone actuellement faiblement urbanisée, bordée au nord par des zones boisées et agricoles. Si la construction du lotissement entrainera une urbanisation progressive de ce secteur, la parcelle ZI 62, vierge de toute construction, sera cependant toujours en contact avec les espaces agricoles situés plus au nord. Par ailleurs, la présence de haies bocagères remarquables bordant la parcelle des requérantes et identifiées dans l'OAP justifie le classement en zone A de cette parcelle, dans un but de préservation de son potentiel agronomique et biologique. Les requérantes ne peuvent davantage soutenir qu'un classement en zone à urbaniser de cette parcelle aurait été plus adapté, en vue du comblement d'une " dent creuse ", dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif de vérifier qu'un autre classement était légalement possible, mais seulement de s'assurer que le classement retenu n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, compte tenu des partis d'aménagement retenus comme de la configuration des lieux, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du plan local d'urbanisme ont pu retenir les critères susmentionnés, suffisamment précis et justifiés, qui répondent légalement aux prescriptions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme, pour classer la parcelle en litige en zone agricole.

13. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. "

14. Les requérantes soutiennent que le classement de la parcelle ZI 63 en zone AUb est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, au motif que la parcelle et, plus largement, la zone dans laquelle elle s'inscrit, ne seraient pas suffisamment desservies par les réseaux. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que de tels équipements existent à la périphérie de la zone concernée. Il en résulte que le moyen tiré de ce que le classement de cette parcelle serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

S'agissant de la révision du schéma d'assainissement :

15. Si les requérantes soutiennent que le plan local d'urbanisme intercommunal aurait illégalement maintenu le terrain communal cadastré ZI 63 sur le schéma d'assainissement au détriment de la parcelle 62 qui serait mieux desservie par les réseaux, il ressort des pièces du dossier que la parcelle des requérantes a été retirée de ce schéma car elle n'est plus classée en zone urbanisable. Par ailleurs, la parcelle ZI 63 appartenant à la commune figurait déjà dans le schéma d'assainissement avant sa révision. Il en résulte que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la révision du schéma d'assainissement serait entachée d'un détournement de pouvoir et d'une erreur manifeste d'appréciation.

16. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté de communes du Pays des Achards, les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de la délibération attaquée et par suite de la décision rejetant leur recours gracieux dirigé contre cette délibération.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la communauté de communes du Pays des Achards, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérantes la somme demandée par cette communauté de communes à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme C et de Mme A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes du Pays des Achards au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D C, représentante unique des requérantes, et à la communauté de communes du Pays des Achards

Délibéré après l'audience du 19 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 avril 2024

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Le rapporteur,

E. BRÉMOND

Le président,

A. DURUP DE BALEINELa greffière,

J. DIONIS

La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier