Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2013108

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 17 décembre 2020, la société FKP Energie, représentée par Me Ferrari, demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme totale de 156 085 euros en réparation de son préjudice lié à la faute de l'Etat dans son obligation de notification préalable à la Commission européenne des arrêtés tarifaires en matière d'achat d'électricité produite à partir des centrales photovoltaïques et afin de rétablir l'équilibre concurrentiel ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'Etat a commis une illégalité fautive en méconnaissant son obligation de notification du régime d'aide que constituent les arrêtés tarifaires concernant le rachat de l'électricité issue d'installation photovoltaïques ;

- l'Etat a commis une illégalité fautive en refusant de régulariser la situation par un nouvel arrêté notifié à la Commission européenne ;

- ces fautes sont à l'origine d'une distorsion de concurrence et d'une rupture du principe d'égalité de traitement entre les exploitants, les producteurs ayant reçu leur devis de raccordement avant le 2 décembre 2010 ayant pu poursuivre l'exploitation de leurs centrales en bénéficiant d'un arrêté tarifaire illégal ;

- l'Etat a porté atteinte au principe de confiance légitime et de sécurité juridique;

- il en résulte un préjudice tenant aux frais engagés en pure perte pour le développement de son projet de centrale photovoltaïque et à l'impossibilité de dégager la marge qu'aurait générée la centrale sur vingt ans en comparaison avec ses concurrents.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 mars 2023, le préfet de la Vendée conclut à sa mise hors de cause.

Par un mémoire en défense, enregistrés le 6 avril 2023, le ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête et à ce que la société ENEDIS le garantisse de toute condamnation prononcée à son encontre.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée à la société ENEDIS, qui n'a pas produit d'écritures.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 ;

- le décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ;

- le décret n° 2001-410 du 10 mai 2001 ;

- l'arrêté du 12 janvier 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ;

- l'ordonnance de la Cour de justice de l'Union européenne du 15 mars 2017, Société Enedis (aff. C-515/16) ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme El Mouats-Saint-Dizier,

- et les conclusions de M. Simon, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 a institué une obligation d'achat de l'électricité renouvelable selon des tarifications incitatives, imposant notamment à la société Electricité de France et aux entreprises locales de distribution de conclure un contrat d'achat d'électricité avec les producteurs d'énergie. Dans ce cadre, un arrêté du 12 janvier 2010 a fixé les conditions d'achat de l'électricité produite en utilisant l'énergie radiative du soleil. Néanmoins, le décret

n° 2010-1510 du 9 décembre 2010 a notamment suspendu pour 3 mois l'obligation d'achat de l'électricité auprès des producteurs qui n'avaient pas accepté la proposition technique et financière du gestionnaire de réseau avant le 2 décembre 2010. Par ailleurs, un arrêté du 4 mars 2011 a fixé de nouveaux tarifs d'achat de l'électricité photovoltaïque, moins incitatifs. Dans ce cadre, la société FKP Energie a développé un projet visant à l'implantation d'une centrale photovoltaïque d'une puissance de 31 kWc. Elle a ainsi déposé un dossier de demande de raccordement de l'installation auprès de la société ERDF, devenue ENEDIS. La société n'a été en mesure de retourner un devis de raccordement avant le 2 décembre 2010, date à laquelle les conditions tarifaires applicables sont devenues moins favorables. Par une demande indemnitaire préalable, la société a sollicité l'indemnisation par l'Etat de son préjudice lié à la faute de l'Etat dans son obligation de notification préalable à la Commission européenne des arrêtés tarifaires en matière d'achat d'électricité produite à partir de centrales photovoltaïques. Cette demande a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par sa requête, la société FKP Energie demande au tribunal de l'indemniser des préjudices subis à raison de la distorsion de concurrence créée par le défaut de notification de l'arrêté tarifaire photovoltaïque du 12 janvier 2010, de rupture d'égalité entre les exploitants et de l'atteinte au principe de confiance légitime et de sécurité juridique.

Sur les conclusions indemnitaires :

2. D'une part, l'article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, ultérieurement codifié à l'article L. 314-1 du code de l'énergie, a institué à la charge d'EDF et des entreprises locales de distribution une obligation d'achat de l'électricité produite par des installations d'une puissance installée inférieure ou égale à 12 mégawatts, utilisant des énergies renouvelables, dont l'énergie radiative du soleil au moyen de panneaux photovoltaïques, avec des modalités de tarification incitatives fixées réglementairement, le surcoût en découlant étant financé par la contribution au service public de l'électricité qui est acquittée par les consommateurs. Un arrêté du

10 juillet 2006 avait fixé un coût de rachat à un tarif dit S06 de 0,602 euros par kWh vendu, soit largement au-dessus du prix du marché, applicable selon la date de réception de la demande complète de contrat de rachat d'électricité en application d'un décret n°2001-410 du 10 mai 2001, et garanti pendant toute la durée du contrat de rachat d'une durée habituelle de vingt ans après raccordement effectif au réseau public. Toutefois, par deux arrêtés du 12 janvier 2010, a été abrogé l'arrêté précité du 10 juillet 2006 et pris de nouvelles conditions tarifaires moins avantageuses, avec un tarif dit S10 compris entre 0,314 euros et 0,3768 euros / kWh. Enfin, un

décret n° 2010-1510 du 9 décembre 2010 dit " moratoire " a suspendu à la fois l'obligation d'achat et le dépôt des demandes de raccordement au réseau électrique et obligé les pétitionnaires n'ayant pas conclu de contrat avec ERDF à déposer une nouvelle demande de raccordement pour bénéficier d'un contrat d'achat, entraînant l'application de tarifs encore moins avantageux fixés notamment par des arrêtés des 16 mars et 31 août 2010.

3. D'autre part, l'article 107 § 1 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne stipule que : " Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. " L'article 108 du même traité prévoit que : " La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. " Cette dernière stipulation impose aux autorités des Etats membres une obligation de notification de tout régime d'aide d'Etat à la Commission européenne dont la méconnaissance affecte la validité des actes comportant mise à exécution des mesures d'aides et l'intervention ultérieure d'une décision finale de la Commission, déclarant ces mesures compatibles avec le marché commun, n'a pas pour conséquence de régulariser a posteriori les actes invalides. Il n'est pas contesté que le régime mis en place par la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 accordant aux installations de production d'énergie renouvelable un tarif supérieur au prix du marché constitue une aide d'Etat et que l'Etat n'a pas respecté son obligation de notification préalable à la Commission européenne, entachant ainsi d'illégalité les divers actes réglementaires pris pour son exécution, et notamment les arrêtés fixant les tarifs des 10 juillet 2006 et 12 janvier 2010.

4. En premier lieu, dès lors qu'une illégalité est fautive, elle est comme telle et quelle qu'en soit la nature susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat dès lors qu'elle est à l'origine des préjudices subis. La société FKP Energie soutient que le défaut de notification du régime d'aide décrit au point précédent, emportant l'illégalité des actes réglementaires pris pour sa mise en œuvre, l'a privée d'une chance de bénéficier des tarifs préférentiels, notamment issus de l'arrêté du 12 janvier 2010, et ainsi compromis son projet d'installation de panneaux photovoltaïques, à l'origine de ses préjudices tenant, d'une part, à des frais d'études, de conseils et de réalisation partielle de travaux exposés en pure perte et, d'autre part, à une perte de chance sérieuse de percevoir les bénéfices qui auraient pu être perçus sur toute la durée du contrat d'achat d'électricité. Toutefois, il résulte de l'instruction que si la société requérante n'a pu mettre en œuvre son projet, c'est en raison des agissements de la société ERDF, devenue ENEDIS, qui n'a pas instruit sa demande de raccordement dans les délais impartis. Dans ces conditions, la société requérante n'établit pas l'existence d'un lien de causalité suffisamment direct et certain entre l'illégalité fautive commise par l'Etat et les préjudices allégués.

5. En deuxième lieu, même à supposer que la société FKP Energie pouvait bénéficier des tarifs préférentiels issus de l'arrêté du 12 janvier 2010, l'illégalité entachant ces textes réglementaires en raison de la violation par l'Etat de son obligation de notification préalable du dispositif d'aide d'Etat à la Commission européenne ne permettait pas de regarder l'absence de perception de telles aides illégales comme un préjudice indemnisable dès lors que l'Etat était tenu de ne pas les verser avant que la Commission statue sur la compatibilité de ce régime d'aide au regard des règles du marché commun. Dès lors, la société FKP Energie ne saurait se prévaloir d'une quelconque perte de chance de réaliser la marge qu'aurait généré la centrale sur vingt ans si elle avait bénéficié des tarifs issus de l'arrêté litigieux.

6. En troisième lieu, la société requérante ne peut invoquer un préjudice tenant à la discrimination entre les bénéficiaires de tarifs avantageux issus des arrêtés précités et les exploitants qui, comme elle, n'ont pu bénéficier de tels tarifs dès lors que ces opérateurs ne sont pas placés dans la même situation juridique tenant notamment à la date de raccordement au réseau électrique ou la date de conclusion des contrats de rachat d'électricité.

7. En quatrième lieu, le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit de l'Union européenne, peut être invoqué par tout opérateur économique auprès duquel une autorité nationale a fait naître, à l'occasion de la mise en œuvre du droit de l'Union, des espérances fondées. Toutefois, lorsqu'un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l'adoption d'une mesure de nature à affecter ses intérêts, il ne peut invoquer le bénéfice d'un tel principe lorsque cette mesure est finalement adoptée. En l'espèce, aucune disposition du droit de l'Union européenne n'imposait le maintien d'une obligation de conclure un contrat d'achat d'électricité à des conditions tarifaires inchangées. Les dispositions de l'article 10 de la loi du 10 février 2000, qui prévoient l'obligation de conclure un contrat d'achat d'électricité, ont également, dès l'origine, autorisé le gouvernement à suspendre cette obligation dans l'hypothèse où elle ne répondrait plus aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements. Ainsi, par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, le législateur est intervenu pour préciser que les contrats régis par l'article 10 de la loi du 10 février 2000 n'étaient conclus et n'engageaient les parties qu'à compter de leur signature. Par ailleurs, le développement trop rapide des installations de production d'électricité à partir de l'énergie radiative du soleil et le niveau élevé du tarif d'achat, pesant sur le coût de l'électricité pour le consommateur, avaient été soulignés, notamment, par différents avis de la Commission de régulation de l'énergie et par un rapport du conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies et de l'inspection générale des finances. Dans ces conditions, alors même que les arrêtés fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil prévoyaient que la date de demande complète de raccordement au réseau public par le producteur déterminait les tarifs applicables à une installation, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un opérateur prudent et avisé n'aurait pas été mis en mesure de prévoir que pourrait intervenir la suspension provisoire de l'obligation d'achat et la remise en cause des tarifs applicables aux installations pour lesquelles un contrat n'aurait pas encore été signé. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à invoquer le principe de confiance légitime. Elle n'est pas non plus fondée à invoquer le principe de sécurité juridique dès lors qu'elle n'avait pas de droit au maintien des tarifs en vigueur.

8. En dernier lieu, si la société FKP Energie soutient que l'Etat a commis une faute en refusant d'adopter un nouvel arrêté tarifaire régulièrement notifié à la Commission européenne, elle n'avait, en tout état de cause, aucun droit acquis au maintien des conditions tarifaires fixées par l'arrêté du 12 janvier 2010. Par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que l'Etat, qui a abrogé l'arrêté litigieux ainsi qu'il lui était loisible de le faire, aurait commis une faute en s'abstenant de procéder à la régularisation des tarifs prévus par cet arrêté.

9. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par la société FKP Energie doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société FKP Energie est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société FKP Energie, à la société ENEDIS et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Délibéré après l'audience du 18 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Rimeu, présidente,

M. Jégard, premier conseiller,

Mme El Mouats-Saint-Dizier, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 novembre 2023.

La rapporteuse,

M. A

SAINT-DIZIER

La présidente,

S. RIMEULa greffière,

P. LABOUREL

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,