Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2101041

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 27 janvier 2021, le 25 août 2022 et le 28 octobre 2024, M. B A, représenté par Me Gaudré Coeur-Uni, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 25 novembre 2020 par lequel le maire de Changé a refusé de lui délivrer un permis de construire ;

2°) d'enjoindre au maire de Changé de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Changé une somme de 1 400 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme et une inexacte application des dispositions du plan de prévention des risques inondation qui n'interdisent pas la reconstruction à l'identique d'un bâtiment démoli depuis moins de dix ans ;

- les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme font obstacle à la demande de substitution de motifs présentée par la commune de Changé ;

- le motif tiré de ce que le projet ne constituerait pas une reconstruction à l'identique est entaché d'une erreur d'appréciation ;

- le motif tiré de ce que le projet n'est pas conforme aux dispositions des articles 1 et 2 du chapitre 1 du titre III du règlement du plan de prévention des risques inondation est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation ;

- le motif tiré d'un risque pour la sécurité publique, en raison de l'éventuelle exposition de la construction à un risque d'inondation, est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 15 avril 2022, la commune de Changé, représentée par Me Simon, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés ;

- la décision attaquée peut être légalement fondée sur d'autres motifs tirés de ce que le projet du requérant ne constitue pas une reconstruction à l'identique, le bâtiment en cause étant à l'état de ruine avant sa démolition par le requérant lui-même, de ce qu'il n'est pas conforme aux dispositions de l'article 2 du chapitre 1 du règlement du plan de prévention des risques inondation, et enfin de ce qu'il présente un risque pour la sécurité publique au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme compte tenu des risques d'inondation et eu égard aux caractéristiques de la construction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Thomas, première conseillère ;

- les conclusions de M. Marowski, rapporteur public ;

- les observations de Me Gaudré Cœur-Uni, avocate du requérant.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme A ont présenté, le 6 septembre 2012, une demande de permis de construire portant sur la rénovation et l'extension d'une construction déjà existante implantée sur la parcelle cadastrée section An n° 32, sur le territoire de la commune de Changé (Mayenne). Le maire de la commune leur a délivré le permis sollicité le 17 septembre 2012. Ils ont présenté le 12 octobre 2012 une demande de permis modificatif portant sur la modification de la toiture du bâtiment devant être rénové, qui leur a été délivré le 26 octobre 2012. A la suite d'un procès-verbal d'infraction du 25 juin 2013 constatant la non-conformité des travaux entrepris avec les autorisations de construire obtenues, par un arrêté en date du 9 juillet 2013, le maire de Changé a ordonné l'interruption des travaux entrepris par M. et Mme A. Leur recours contre cet arrêté a été rejeté par un jugement du tribunal administratif de Nantes du 29 septembre 2016, et leur appel interjeté contre ce jugement a été rejeté par un arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 11 juin 2018. Le 23 octobre 2020, M. A a déposé une demande de permis de construire pour une reconstruction " à l'identique de la construction existante originelle ", d'une surface de plancher de 24,40 m2. Par un arrêté du 25 novembre 2020, le maire de Changé a refusé la délivrance du permis de construire sollicité. M. A demande au tribunal l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Une décision rejetant une demande d'autorisation d'urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l'excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d'illégalité. En outre, en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu'il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l'ensemble des moyens de la demande qu'il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu'ils portent d'ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu'il juge que l'un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.

3. Aux termes de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au présent litige : " Lorsqu'un bâtiment régulièrement édifié vient à être détruit ou démoli, sa reconstruction à l'identique est autorisée dans un délai de dix ans nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, sauf si la carte communale, le plan local d'urbanisme ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles en dispose autrement ".

4. Aux termes de l'article 1er du chapitre 1 du titre III du plan de prévention des risques inondation adopté le 29 octobre 2003 : " Sont autorisés, sous réserve qu'ils n'entraînent aucune aggravation du risque ailleurs, ni une augmentation de ses effets : / () / j) La reconstruction de bâtiments sinistrés autrement que par inondation et dans la limite de l'emprise au sol préexistante ".

5. Aux termes de l'arrêté attaqué, pour refuser à M. A un permis de construire, le maire de Changé s'est fondé sur le motif tiré de ce que la reconstruction de bâtiments démolis n'est pas mentionnée au titre des modes d'occupation ou d'utilisation du sol autorisés par l'article 1er du chapitre 1 du titre III du plan de prévention des risques inondation qui ne vise que celle des bâtiments sinistrés. Toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet ayant fait l'objet de la demande de permis de construire est une reconstruction à l'identique d'une construction dont il n'est pas contesté qu'elle avait été régulièrement édifiée. Par suite, ce projet entre dans le champ d'application de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme. D'autre part, lorsqu'un bâtiment a été régulièrement édifié et que le projet envisagé constitue une reconstruction à l'identique dans un délai de dix ans, seules des dispositions expresses de la réglementation locale d'urbanisme ou de prévention des risques naturels, notamment du plan de prévention des risques, prévoyant l'interdiction de la reconstruction à l'identique de bâtiments détruits ou démolis, peuvent légalement faire obstacle à sa reconstruction. Dans les termes où elles sont rédigées, les dispositions de la réglementation locale applicable en l'espèce ne présentent pas le caractère de dispositions spéciales et expresses interdisant la reconstruction à l'identique de bâtiments détruits ou démolis depuis moins de dix ans dans la zone où se trouve la construction que M. A se propose de reconstruire à l'identique. Par suite, la commune ne peut se prévaloir en défense de ce que le plan de prévention des risques naturels, applicable en l'espèce, a été adopté antérieurement à l'entrée en vigueur des dispositions de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme dans leur version issue de l'article 222-II de la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement. En conséquence, en considérant que le projet de M. A n'était pas autorisé par les dispositions du plan de prévention des risques inondation, alors que celles-ci n'interdisent pas expressément la reconstruction à l'identique des bâtiments démolis dans les conditions prévues à l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable en l'espèce, le maire de Changé a commis une erreur de droit.

6. Néanmoins, nonobstant les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

7. Pour établir que l'arrêté de refus de délivrance d'un permis de construire était légal, la commune de Changé fait valoir, d'une part, que le projet du requérant ne constitue pas une reconstruction à l'identique, le bâtiment en cause étant, selon elle, à l'état de ruine avant sa démolition, d'autre part, qu'il n'est pas conforme aux dispositions de l'article 2 du chapitre 1 du règlement du plan de prévention des risques inondation, et enfin qu'il présente un risque pour la sécurité publique au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme compte tenu des risques d'inondation et eu égard aux caractéristiques de la construction.

8. D'une part, aux termes de l'article R.111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". En vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteintes à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Les risques d'atteinte à la sécurité publique qui, en application de cet article, peuvent justifier le refus d'un permis de construire ou son octroi sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales, sont aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis est sollicité que ceux que l'opération projetée peut engendrer pour des tiers.

9. D'autre part, le législateur n'a pas entendu, par les dispositions de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme, donner le droit de reconstruire un bâtiment dont les occupants seraient exposés à un risque certain et prévisible de nature à mettre gravement en danger leur sécurité. Dans une telle hypothèse, il y a lieu, pour l'autorité compétente et dans les limites qui viennent d'être définies, de refuser le permis de construire ou de l'assortir, si cela suffit à parer au risque, de prescriptions adéquates, sur le fondement de l'article R 111-2 du code de l'urbanisme qui constitue une base juridique appropriée.

10. Il ressort des pièces du dossier que le sol sur lequel est implanté le bâtiment dont la reconstruction est demandée, à proximité de la Mayenne, classé en zone rouge pour le risque inondation par les documents graphiques du plan de prévention du risque inondation de l'agglomération de Laval du 29 octobre 2003, est exposé à un risque fort de submersion par une hauteur d'eau supérieure à un mètre, y compris lorsque la vitesse d'écoulement de l'eau est faible. Ce risque est même qualifié par les documents de ce plan de prévention comme très fort en cas de forte vitesse d'écoulement des eaux. Le requérant n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause l'appréciation par les documents de ce plan du risque élevé d'inondation auquel est exposé ce terrain. Il ressort en outre des données, librement accessibles, issues de la révision du plan de prévention des risques naturels d'inondation de Changé, Laval et L'huisserie approuvée par arrêté du 27 septembre 2023, que la majeure partie de la parcelle en cause a fait l'objet d'inondations, notamment lors des crues de 1974 et de 1995, et qu'elle est exposée à un risque d'inondation très fort en cas de crue centennale. Si ces données ont étés établies postérieurement à la date de l'arrêté attaqué, elles révèlent l'existence d'un risque fort d'inondation qui prévalait déjà à la date de l'arrêté attaqué et auquel le bâtiment partiellement détruit était exposé. Ni les caractéristiques du bâtiment dont la reconstruction est sollicitée, dont le premier plancher est situé au niveau de la voie publique, ni la déclivité du terrain, ne sont susceptibles d'atténuer de façon significative et suffisante la gravité de ce risque. Enfin, compte tenu de cette gravité, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Changé aurait pu délivrer le permis sollicité en l'assortissant de prescriptions spéciales. Dans ces conditions, le risque fort d'inondation auquel est exposé le projet justifie que soit opposé, sans erreur de fait ni erreur d'appréciation, un refus de permis de construire pour un motif de sécurité publique sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Par suite, ce motif est de nature à fonder légalement l'arrêté attaqué. Il résulte de l'instruction que le maire de la commune de Changé aurait pris la même décision s'il s'était fondé seulement sur ce seul motif dès lors que celui-ci suffit à refuser à la société requérante le bénéfice des dispositions de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme. Il y a lieu, dès lors, de procéder à la substitution de motifs invoquée par la commune en défense.

11. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête et sur les autres motifs invoqués par la commune en défense, que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation du refus de permis de construire attaqué.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Changé, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge du requérant une somme au titre des frais exposés par la commune de Changé et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Changé au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Changé.

Délibéré après l'audience du 19 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Douet, présidente,

Mme Thomas, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 décembre 2024.

La rapporteure,

S. THOMAS

La présidente,

H. DOUETLa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,