Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2103373

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 25 mars 2021 et 17 juin 2024, M. E B et Mme C D, représentés par Me Jerusalemy, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 15 décembre 2020 par laquelle le conseil municipal des Hauts-d'Anjou a décidé de préempter la parcelle cadastrée section 80 AH n° 696 située 9 rue nationale à Châteauneuf-sur-Sarthe sur le territoire de cette commune ainsi que la décision du 2 mars 2021 rejetant leur recours gracieux dirigé contre cette délibération ;

2°) d'annuler l'arrêté du 2 février 2021 par lequel le maire des Hauts-d'Anjou a exercé le droit de préemption sur la parcelle cadastrée section 80 AH n°696 située 9 rue nationale à Châteauneuf-sur-Sarthe sur le territoire de cette commune ;

3°) de mettre à la charge de la commune des Hauts-d'Anjou une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération attaquée n'a pas été notifiée aux acquéreurs évincés, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ;

- il n'est pas justifié de la publication de la délibération attaquée, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ;

- les conseillers municipaux n'ont pas été suffisamment informés du projet de la société Podeliha et n'ont pas été informés du projet des acquéreurs évincés, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- les décisions attaquées sont insuffisamment motivées au regard des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ;

- elles sont dépourvues de base légale, la délibération instituant le droit de préemption urbain sur la commune étant caduque ;

- elles sont entachées d'une erreur de droit ;

- elles méconnaissent les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme dès lors qu'aucun projet d'action ou d'opération d'aménagement poursuivant un but d'intérêt général suffisamment précis n'est déterminé à la date de la préemption.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 septembre 2022, la commune des Hauts-d'Anjou, représentée par Me Meunier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté du 2 février 2021 attaqué n'emporte pas préemption mais constitue un acte superfétatoire insusceptible de recours ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée à la société Tabiti, qui n'a pas produit d'écritures.

Par une ordonnance du 29 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 juin 2024.

Par une lettre du 27 août 2024, le tribunal a invité la commune des Hauts-d'Anjou, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire des pièces pour compléter l'instruction. Le 3 septembre 2024, la commune des Hauts-d'Anjou a produit les pièces demandées par le tribunal, qui les a communiquées aux requérants le même jour.

Par un courrier du 13 septembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'incompétence du maire des Hauts-d'Anjou pour décider, le 2 février 2021, de l'acquisition de la parcelle cadastrée section 80 AH n°696 située 9 rue nationale à Châteauneuf-sur-Sarthe au prix de 100 000 euros dès lors que, par une délibération du 9 juin 2020, accessible tant au juge qu'aux parties sur le site internet de la collectivité, le conseil municipal avait délégué l'exercice du droit de préemption au maire en application des dispositions du 15° de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales dans la seule limite de 80 000 euros

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Huet,

- les conclusions de Mme A, rapporteuse publique,

- les observations de Me Jerusalemy, représentant les requérants,

- et les observations de Me Meunier, représentant la commune des Hauts-d'Anjou.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 15 décembre 2020, le conseil municipal des Hauts-d'Anjou a décidé de préempter la parcelle cadastrée section 80 AH n°696 située 9 rue nationale à Châteauneuf-sur-Sarthe sur le territoire de cette commune. M. E B et Mme C D, acquéreurs évincés, ont introduit un recours gracieux contre cette délibération, qui a été rejeté le 2 mars 2021. Par un arrêté du 2 février 2021, le maire des Hauts-d'Anjou a également décidé de préempter ladite parcelle. M. B et Mme D demandent au tribunal d'annuler ces trois décisions.

Sur les conclusions à fin d'annulation dirigées contre l'arrêté du 2 février 2021 du maire des Hauts-d'Anjou :

2. L'arrêté du 2 février 2021, dont il est opposé par le défendeur qu'il présenterait un caractère superfétatoire, a été pris par une autorité différente de la délibération du 15 décembre 2020 et a des conséquences graves et immédiates sur le droit de propriété de la société Tabiti. Dans ces conditions, l'arrêté attaqué présente le caractère d'un acte faisant grief. Dès lors, la fin de non-recevoir doit être écartée.

3. Par cet arrêté du 2 février 2021, le maire des Hauts-d'Anjou a décidé de l'acquisition de la parcelle cadastrée section 80 AH n°696 située 9 rue nationale à Châteauneuf-sur-Sarthe sur le territoire de cette commune au prix de 100 000 euros, prix demandé par les propriétaires. Toutefois, par une délibération du 9 juin 2020, accessible tant au juge qu'aux parties sur le site internet de la collectivité, le conseil municipal a délégué l'exercice du droit de préemption au maire en application des dispositions du 15° de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales dans la seule limite de 80 000 euros. Il s'ensuit que le maire des Hauts-d'Anjou était incompétent pour décider de l'acquisition de la parcelle cadastrée section 80 AH n°696 située 9 rue nationale à Châteauneuf-sur-Sarthe sur le territoire de cette commune au prix de 100 000 euros. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que l'arrêté du maire des Hauts-d'Anjou du 2 février 2021 doit être annulé.

Sur les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la délibération du 15 décembre 2020 du conseil municipal des Hauts-d'Anjou et contre la décision du 2 mars 2021 portant rejet du recours gracieux des requérants :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " () Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. () ". Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement () ". Aux termes de l'article L. 2131-2 du même code : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : / 1° Les délibérations du conseil municipal () ".

5. Il résulte de ces dispositions que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles précitées du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption. Il n'en est cependant pas de même de la notification de la décision de préemption à l'acquéreur évincé qui a pour objet et pour effet de faire courir le délai de recours à l'encontre de la décision de préemption mais n'est pas une condition de sa légalité. Ainsi, la circonstance alléguée que la décision de préemption en litige ne leur aurait pas été notifiée est, contrairement à ce que soutiennent les requérants, sans incidence sur sa légalité.

6. Par ailleurs, la circonstance alléguée que la délibération du 15 décembre 2020 n'aurait pas été publiée est sans incidence sur sa légalité.

7. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée méconnaît l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme doit être écarté en ses deux branches.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ".

9. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier des débats oraux s'étant tenus à l'occasion du conseil municipal du 15 décembre 2020, que l'élue en charge de la présentation au conseil municipal du projet d'acquisition de la parcelle cadastrée section 80 AH n°696 par application du droit de préemption urbain, a informé les élus de la déclaration d'intention d'aliéner reçue en mairie le 13 novembre 2020, en vue de la vente moyennant le prix de 100 000 euros d'une parcelle d'une superficie de 786 m2, sise 9 rue Nationale à Châteauneuf-sur-Sarthe, constituée d'un local à usage commercial d'une superficie de 374 m² appartenant à la société Tabiti. Elle a également précisé que la préemption projetée s'insère dans la réflexion globale que mène le conseil municipal pour favoriser le renouvellement urbain du centre-bourg de Châteauneuf-sur-Sarthe. Le maire a également indiqué que cette préemption avait pour but de créer des logements ainsi que des espaces commerciaux. Les circonstances qu'au cours de la séance du 15 décembre 2020, deux élus ont interrogé le maire sur l'existence d'un projet précis et que le maire a fait état de plusieurs porteurs du projet et non exclusivement de Podeliha ne permettent pas d'établir, compte tenu de l'objet de la délibération, qui n'avait pas nécessairement à détailler les caractéristiques précises de ce projet, une insuffisante information des membres de l'assemblée délibérante, lesquels ont disposé de suffisamment d'éléments tant sur l'objet de la délibération que sur son incidence financière, et ont ainsi été mis à même de délibérer de manière éclairée et d'exercer, en tant que de besoin, la faculté dont ils disposent de solliciter des documents ou explications complémentaires. De même, la circonstance que les conseillers municipaux des Hauts-d'Anjou, qui ont au demeurant bien été informés du projet des acquéreurs évincés d'installation sur la parcelle préemptée d'un locavor, n'ont pas pu prendre connaissance des caractéristiques précises de ce projet d'installation d'un locavor n'a pas été de nature à porter atteinte à leur droit à être pleinement informés sur le principe de l'acquisition à la SCI Tabiti de la parcelle cadastrée section 80 AH n°696. A cet égard, la légalité d'une décision de préemption au regard de l'intérêt général ne s'apprécie qu'au regard des caractéristiques propres de l'opération envisagée. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante information des élus avant la délibération du 15 décembre 2020 doit être écarté.

10. En troisième lieu, il ressort de la délibération attaquée, qui préempte la parcelle cadastrée section 80 AH n°696, qu'elle est fondée sur la délibération du 12 juillet 2006 instaurant un droit de préemption dans les zones UA et UB de la commune de Châteauneuf-sur-Sarthe, devenue commune déléguée des Hauts-d'Anjou à la suite de la création d'une commune nouvelle par l'arrêté du préfet de Maine-et-Loire du 23 novembre 2018. Il ressort également des pièces du dossier que l'article 6 de l'arrêté précité du 23 novembre 2018 prévoit le transfert de ce droit au profit de la commune des Hauts-d'Anjou. Les requérants soutiennent que la délibération attaquée est dépourvue de base légale dès lors que la délibération du 12 juillet 2006 est devenue caduque du fait de la modification du plan local d'urbanisme en 2008 et en 2012 et de sa révision en 2012. Toutefois, d'une part, aucune disposition législative ou règlementaire ne prévoit que la délibération instituant un droit de préemption urbain soit assortie d'un délai de caducité. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la zone UA dans laquelle est située l'emprise du projet en litige, et sur laquelle l'exercice d'un droit de préemption avait été initialement instauré par la délibération susmentionnée du 12 juillet 2006, ait été concernée par les modifications du 22 octobre 2008 et du 5 avril 2012 et par la révision du 5 avril 2012 du plan local d'urbanisme de la commune approuvé le 24 novembre 2005. Ainsi, les requérants ne démontrent pas que la délibération du 12 juillet 2006 a cessé de produire ses effets, s'agissant de la parcelle cadastrée section 80 AH n°696, du seul fait de la révision et des modifications du document d'urbanisme communal. Dès lors, le moyen tiré du défaut de base légale de la délibération attaquée doit être écarté.

11. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. / () ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction alors en applicable : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. () ". Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. La réalité du projet doit être établie, soit par des éléments démontrant son antériorité à la décision attaquée, soit par des précédents démontrant qu'il s'insère dans une politique dont il est l'une des manifestations et qui rendent sa réalisation quasi-certaine. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

12. D'abord, si les requérants reprochent à la décision contestée d'être insuffisamment motivée, celle-ci précise cependant, de manière suffisante, le projet poursuivi, à savoir un projet de réalisation de logements neufs répondants aux besoins du territoire et d'un ou plusieurs locaux commerciaux afin de permettre la revitalisation du centre bourg de Châteauneuf-sur-Sarthe. Elle évoque également l'emplacement stratégique du bien, dont il ressort des pièces du dossier qu'il se situe au niveau d'un ancien magasin d'informatique et en limite du centre bourg de Châteauneuf-sur-Sarthe, et son besoin de réhabilitation. Par suite, la décision attaquée satisfait aux exigences de motivation de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme.

13. Ensuite, le projet décrit au point précédent, qui a pour objet notamment d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques et de permettre le renouvellement urbain du centre bourg de Châteauneuf-sur-Sarthe, est au nombre des opérations susceptibles de donner lieu à la mise en œuvre d'une décision de préemption conformément aux principes énoncés au point 11 du présent jugement. Dans ces conditions, compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, et alors même que les requérants font valoir qu'ils entendaient implanter un locavor qui aurait participé à la redynamisation du centre bourg, le projet de la commune des Hauts-d'Anjou répond à un motif d'intérêt général suffisant et s'avère donc de nature à justifier légalement l'exercice du droit de préemption urbain. De plus, la disproportion invoquée entre la surface nécessitée par le projet en litige et la superficie du bien préempté, à savoir 786 m2 classés en zone UA du plan local d'urbanisme, à la supposer établie, n'est pas de nature à remettre en cause cet intérêt général eu égard, d'une part, à la circonstance qu'une préemption d'une partie seulement du terrain qui a fait l'objet de la déclaration d'intention d'aliéner n'était pas légalement possible et, d'autre part, que le surplus du terrain est susceptible d'être utilisé pour des aménagements d'intérêt public.

14. En outre, les requérants soutiennent que la commune ne justifie pas de la réalité du projet porté sur la parcelle cadastrée section 80 AH n°696. Toutefois, la commune des Hauts-d'Anjou produit la notice du projet d'aménagement et de développement durables du 17 juillet 2020, présentée dans le cadre de la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Châteauneuf-sur-Sarthe, prescrite par délibération du 9 septembre 2014, qui évoque expressément, au titre de l'objectif de renouvellement urbain et de recomposition de la trame urbaine existante, un " projet habitat/activités (commerces et services de proximité) au niveau de l'ancien magasin d'informatique " correspondant à la parcelle préemptée. Il ressort également des pièces du dossier, et en particulier des échanges de courriels entre la société Podeliha et les élus de la commune des Hauts-d'Anjou dans les jours qui ont précédé la délibération du 15 décembre 2020, que la commune des Hauts-d'Anjou a proposé à la société Podeliha, le 4 décembre 2020, d'aménager dans cet ancien magasin, " un immeuble de logements locatifs avec, au rez-de-chaussée, une possibilité de faire un local commercial (voire deux) ". Il ressort par ailleurs de la délibération attaquée que ce projet s'inscrit dans la volonté de la collectivité de revitaliser le centre bourg dans le cadre de plusieurs dispositifs de renouvellement urbain, intégrés dans le plan local d'urbanisme en cours de révision. Ainsi, la commune des Hauts-d'Anjou justifie, à la date de la décision de préemption attaquée du 15 décembre 2020 et sans avoir commis d'erreur de droit, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date.

15. Enfin, et alors qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la commune des Hauts-d'Anjou a justifié de la réalité d'un projet à la date de la délibération attaquée, la circonstance que le projet n'a toujours pas été réalisé en 2024, ce qui ne compromet pas sa réalisation à terme, ne saurait permettre d'établir que le motif de la préemption litigieuse aurait été de " constituer une réserve foncière en prévision d'un projet indéfini " et non de réaliser le projet précité. Par suite, le moyen tiré de l'existence d'un détournement de pouvoir, à le supposer soulevé, doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la délibération du 15 décembre 2020 du conseil municipal des Hauts-d'Anjou et contre la décision du 2 mars 2021 portant rejet du recours gracieux des requérants doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune des Hauts-d'Anjou, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante compte tenu de ce que les requérants perdent sur l'essentiel du litige, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ces derniers la somme que demande la commune des Hauts-d'Anjou sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 2 février 2021 est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B et de Mme D est rejeté.

Article 3 : Les conclusions de la commune des Hauts-d'Anjou tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme C D, à M. E B, à la commune des Hauts-d'Anjou et à la société Tabiti.

Délibéré après l'audience du 19 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Giraud, président,

Mme Beyls, conseillère,

M. Huet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 octobre 2024.

Le rapporteur,

F. HUET

Le président,

T. GIRAUD

Le greffier,

G. VIEL

La République mande et ordonne au préfet du Maine-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,