Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2104521

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 21 avril 2021, 19 mai 2021 et 16 juin 2023, Mme D B et M. C A, représentés par Me Camus, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 22 février 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de Vie et Boulogne a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant programment local de l'habitat ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes de Vie et Boulogne une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- la délibération critiquée a été adoptée en méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnaît les dispositions des articles L. 151-2 et R. 153-8 du code de l'urbanisme dès lors qu'aucune annexe jointe au dossier soumis à l'enquête publique ne portait sur les zones d'aménagement concerté (ZAC) du Petit Logis de Bellevigny et du Centre-ville de Poiré-sur-Vie ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme dès lors que le plan local d'urbanisme adopté par la délibération attaquée intègre des modifications apportées postérieurement à l'enquête publique ;

- elle est entachée d'un vice de procédure en l'absence de convocation et d'organisation d'une conférence intercommunale, comme l'impose l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnaît le schéma de cohérence territoriale du Pays Yon et Vie ;

- le classement en zone 2AUh de la parcelle cadastrée section ZB n°516, sur le territoire de la commune de Bellevigny, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; ce classement est entaché d'un détournement de pouvoir ;

- le classement en zone 2AUe de la parcelle cadastrée section ZD n°190, sur le territoire de la commune de Bellevigny, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- ils abandonnent leur contestation relative à l'absence de possibilité d'implanter des commerces de proximité et de services sur les parcelles cadastrées section ZB nos 523 et 547, sur le territoire de la commune de Bellevigny ;

- le classement en zone A de la parcelle cadastrée section ZR n°6, sur le territoire de la commune de Bellevigny, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 16 décembre 2022 et 2 avril 2024, la communauté de communes de Vie et Boulogne, représentée par Me Tertrais, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Une note en délibéré, enregistrée le 17 octobre 2024, a été présentée pour les requérants et n'a pas été communiquée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Huet,

- les conclusions de Mme Chatal, rapporteure publique,

- les observations de Me Paulic, substituant Me Camus, représentant les requérants,

- et les observations de Me Tertrais, représentant la communauté de communes de Vie et Boulogne.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 22 février 2021, le conseil communautaire de la communauté de communes de Vie et Boulogne a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat. Mme D B et M. C A demandent au tribunal d'annuler cette délibération du 22 février 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la convocation et l'information des conseillers communautaires :

2. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-19 et L. 2121-22 et L2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 1 000 habitants et plus. / Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. / () ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-12 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. () ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ".

3. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont été convoqués par courrier électronique du 16 février 2021, soit de manière dématérialisée et dans un délai de cinq jours francs précédant la réunion du conseil communautaire du 22 février 2021.

4. D'autre part, il ressort des mêmes pièces du dossier que la convocation du 16 février 2021 était accompagnée d'un ordre du jour et d'une note de synthèse. Si les requérants soutiennent que la note de synthèse adressée aux conseillers communautaires était insuffisante, il ressort toutefois des pièces du dossier que celle-ci était constituée par le projet de délibération, rappelant, notamment, l'ensemble de la procédure ayant précédé l'élaboration du plan, les objectifs poursuivis par ce document d'urbanisme, les avis émis et les modifications apportées au projet de plan avant le début de l'enquête publique ainsi que les modifications apportées au projet de plan après l'enquête publique. Par ailleurs, ce projet de délibération était utilement complété par le courrier électronique du 16 février 2021 qui contenait les modalités particulières de téléchargement des documents volumineux relatifs à l'approbation du PLUiH, et en particulier, du rapport et des conclusions de la commission d'enquête.

5. Il résulte de ce qui a été exposé aux points 3 et 4 du présent jugement que les requérants, qui procèdent par simple allégation sans apporter le moindre élément tendant à établir que les exigences des dispositions précitées auraient été méconnues, ne sont pas fondés à soutenir que les modalités de convocation et d'information des conseillers communautaires méconnaissent les dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. Les moyens afférents doivent être écartés.

En ce qui concerne la composition du dossier d'enquête publique :

6. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / () 5° Des annexes. / () ". Aux termes de l'article R. 151-52 de ce code : " Figurent en annexe au plan local d'urbanisme, s'il y a lieu, les éléments suivants, prévus par le présent code : / () / 8° Les zones d'aménagement concerté ; / () ". Aux termes de l'article R. 153-8 du même code : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / () " Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / () ".

7. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette enquête que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur cette décision.

8. Il est constant qu'aucune annexe jointe au dossier d'enquête publique ne portait sur les ZAC du Petit Logis de Bellevigny et du Centre-ville de Poiré-sur-Vie, en méconnaissance des dispositions précitées. Toutefois, le dossier soumis à l'enquête publique comportait des éléments suffisants sur le périmètre et le programme de ces deux ZAC tant dans le rapport de présentation (tome 2, p. 103 ou encore tome 5, p. 93) que dans les délibérations du 4 février 2020 du conseil municipal de Bellevigny et du 10 décembre 2019 du conseil municipal de Poiré-sur-Vie. De même, les requérants ne contestent pas que la lecture du projet de plan soumis à enquête publique, notamment le règlement graphique projeté, permettait d'appréhender les modalités d'aménagement des parcelles incluses dans ces deux ZAC. Dans ces conditions, et alors que la délibération attaquée ne vaut pas acte de création de ces ZAC, cette irrégularité n'a pas eu pour effet de nuire à l'information complète de la population et n'a pas été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

En ce qui concerne les modifications apportées à l'issue de l'enquête publique :

9. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale () ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. Par ailleurs, l'atteinte à l'économie générale d'un projet de plan local d'urbanisme peut résulter de changements qui, par leur nature ou leur ampleur, eu égard à leurs effets propres ou combinés, modifient substantiellement les possibilités de construction et d'usage du sol sur le territoire concerné par rapport aux choix antérieurs.

10. Les requérants soutiennent que le plan local d'urbanisme adopté par la délibération attaquée intègre des modifications apportées postérieurement à l'enquête publique en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme. Il ressort toutefois des pièces du dossier que les modifications critiquées par les requérants, à savoir l'ajout en annexe du plan local d'urbanisme des informations portant sur les ZAC des communes du Poiré-sur-Vie et de Bellevigny, sont intervenues à la suite des avis émis par ces deux communes et joints au dossier de l'enquête. De plus, il ne ressort pas des pièces du dossier que les ajouts litigieux ont eu une quelconque conséquence sur les possibilités de construction et d'usage des sols sur le territoire intercommunal, et, par suite, qu'ils remettent en cause l'économie générale du projet, alors que la délibération qui approuve le dossier de création d'une ZAC a pour seul objet de définir le périmètre et le programme de l'opération et n'a pour effet ni d'autoriser une quelconque construction ni de définir des règles d'urbanisme. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme auraient été méconnues.

En ce qui concerne la convocation et l'organisation de la conférence intercommunale :

11. Il ressort des pièces transmises par la communauté de communes que les maires des communes ont été convoqués le 7 décembre 2020 pour participer à la conférence intercommunale prévue par les dispositions citées au point 9, qui s'est tenue le 14 décembre 2020 à 17h. Par suite, le moyen tiré de l'absence de convocation et d'organisation de la conférence intercommunale doit être écarté comme manquant en fait.

En ce qui concerne le rapport de présentation :

12. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / () ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / () / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; / () ".

13. D'une part, les requérants soutiennent que le rapport de présentation ne justifie pas suffisamment les choix opérés en matière d'urbanisation de la communauté de communes au regard des dynamiques démographiques et économiques du territoire. En particulier, ils font valoir que le rapport de présentation ne justifie pas de la répartition des zones à urbaniser entre les pôles structurants, intermédiaires et de proximité. Toutefois, le rapport de présentation comporte une présentation détaillée des choix retenus pour le projet d'aménagement, et rappelle que l'un des objectifs fixés par le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) est de tendre vers une réduction de 50% de la consommation d'espaces par rapport à la période de référence 2001-2013 (tome 1, p. 8 et tome 5, p. 7 et p. 33), et ce, en respect du SCoT (tome 2, p. 105). Il précise ainsi que " la consommation d'espace [est] fixé à 366 hectares entre mi-2018 (débat du PADD) et 2030 (11,5 années) soit 32 hectares par an ". 131 hectares seront destinés au développement économique, soit environ un tiers, et 235 hectares seront destinés au développement de l'habitat et aux équipements, soit environ deux tiers (tome 5, p. 22), dont 161 hectares en extension de l'urbanisation des enveloppes urbaines (tome 5, p. 44).

14. S'agissant de la répartition des zones à urbaniser à vocation d'habitat au sein de l'intercommunalité, le rapport de présentation indique que le territoire de Vie et Boulogne fait face à un double constat, à savoir " une croissance démographique soutenue (+ 8090 habitants entre 2006 et 2016) " et " une consommation foncière importante liée à l'habitat (632 hectares de terres consommées, extension et enveloppe urbaine confondues, entre 2001 et 2018) ", et que " sur la base de ce double constat, Vie et Boulogne fait le choix d'une politique de l'habitat dynamique tout autant que vigilante sur la consommation foncière " (tome 5, p. 27). Les élus expliquent " être vigilants à la gestion de l'apport de populations avec la capacité du territoire " (tome 5, p. 40) en visant une croissance démographique annuelle moyenne de 1,5 % dans les dix prochaines années, pour atteindre à l'horizon 2030 un total de 55 000 habitants (tome 5, p. 26). Le besoin en création de logements correspondant a été évalué dans ce cadre à environ 450 à 530 logements à produire par an d'ici 2030 (tome 5, p. 40). Le rapport de présentation précise qu'il convient de " priorise[r] des opérations de renouvellement urbain et de densification avant une urbanisation en extension " (tome 2, p. 108). En ce qui concerne l'urbanisation au sein des enveloppes urbaines, le rapport de présentation rappelle qu'afin de réduire la part de production neuve en extension, le territoire s'est fixé l'objectif d'une production de logements minimale de 30 % au sein de l'enveloppe urbaine (tome 5, p. 27). A ce titre, il recense les gisements fonciers afin de prioriser l'urbanisation au sein des espaces urbanisés (tome 5, p. 33). Par ailleurs, en ce qui concerne plus précisément la répartition à l'échelle de chaque commune des besoins en extension de l'urbanisation, soit 161 hectares ainsi qu'il a été dit, des critères statistiques ont été mobilisés, à savoir le poids de la population en 2015, le poids des équipements en 2015, l'évolution démographique entre 1999 et 2014 et le rythme de construction annuel entre 2007 et 2016 (tome 5, p. 44 et 45). Sur cette base, une répartition par commune de l'extension de l'urbanisation des enveloppes urbaines a été projetée, laquelle tient compte de l'objectif de maintien d'un équilibre entre les projets dans l'enveloppe urbaine et en extension. A cet égard, " la combinaison du potentiel d'espace disponible et de la pondération des critères précisent les besoins en extension pour l'habitat. Ainsi, dans la répartition par commune qui a été projetée, une commune ayant un potentiel d'espace disponible important a une projection de surface en extension moins importante qu'une autre commune du territoire ayant peu de disponibilité au sein de ses espaces déjà bâtis ". Les communes de Bellevigny et des Lucs-sur-Boulogne se répartissent ainsi 33 hectares en extension de l'urbanisation (tome 5, p. 46). Il ressort de la traduction règlementaire du plan local d'urbanisme pour le volet habitat que le zonage approuvé, qui permet la production annuelle de 209 logements au sein des deux communes identifiées comme des pôles structurants, 96 logements au sein des deux communes identifiées comme des pôles intermédiaires et 193 au sein des onze communes identifiées comme des pôles de proximité (tome 5, p. 53), permet de remplir les objectifs fixés de modération de la consommation de l'espace et de production de 450 à 530 logements par an d'ici 2030, dont " près " de 450 logements hors renouvellement urbain. En l'espèce, le zonage permet la construction de 82 logements par an en renouvellement urbain et 417 logements par an hors renouvellement urbain (tome 5, p. 53). Il permet également la construction de 1 727 logements dans l'enveloppe urbaine sur la période couverte par le plan, soit 30 % de la production de logements totale (5 733).

15. S'agissant de la répartition des zones à urbaniser à vocation économique au sein de l'intercommunalité, le rapport de présentation précise que " la volonté politique est de conforter l'animation des centres-bourg en lien avec une offre complémentaire sur les zones commerciales périphériques. Actuellement, l'offre sur les zones commerciales périphériques permet un bon achalandage du territoire. C'est pourquoi, aucune nouvelle zone commerciale périphérique n'est fléchée. Le développement commercial du territoire se fera donc sur les espaces déjà urbanisés " (tome 5, p. 55). D'ailleurs, le PADD affirme que le développement commercial périphérique doit être concentré sur les zones commerciales existantes et rappelle que " l'extension limitée, le comblement des enveloppes existantes seront autorisés mais aucune nouvelle zone commerciale ne sera créée sur la communauté de communes " (PADD, p. 35). Le rapport de présentation mentionne également que, dans un objectif de " modération de la consommation d'espace agricole et naturelle ", la communauté de communes " souhaite limiter les phénomènes de linéarité dans l'aménagement économique " et que " le développement le long des axes structurants est prévu en épaisseur ", notamment par " l'optimisation des espaces sous-utilisés " " des zones d'activités existantes " (tome 5, p. 28). Il indique par ailleurs qu'il convient de poursuivre le rééquilibrage du développement économique qui, ces dernières années, s'était fait sur l'axe La Roche/ Nantes, au détriment des deux axes La Roche/Challans et Challans/Montaigu (tome 5, p. 56).

16. D'autre part, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le rapport de présentation précise la justification de la délimitation des zones à urbaniser 1AU et 2AU, notamment, à partir de la page 141 du tome 5. Il y est indiqué que " pour ouvrir une zone 2AU à l'urbanisation, la nécessité de l'ouverture doit être démontrée " et que " le choix entre les zones 1AU et 2AU s'est établi notamment au regard de la proximité des réseaux et de la facilité de desserte, mais aussi selon la proximité des équipements ou encore la disponibilité foncière ". Le rapport de présentation fait également état du " phasage des opérations en extension via le zonage 1AU / 2AU " (tome 5, p. 114). A ce titre, il indique que " la programmation de logements entre les zones 1AU et 2AU est équilibrée. En zone 1AU, sont programmés 1959 logements, soit 57% et 1483 logements en zone 2AU, soit 43%. Ce phasage va permettre de répondre favorablement à l'arrivée de nouveaux ménages sur la durée de vie du PLUi-H. Cette répartition se décline également à l'échelle de chaque commune " (tome 5, p. 114).

17. Enfin, si les requérants soutiennent que le rapport de présentation ne justifie pas du changement de classement de la parcelle cadastrée section ZB n°516 incluse dans la ZAC du Petit Logis de Bellevigny, le rapport de présentation n'avait pas à justifier le classement ou le changement de zonage de chaque parcelle.

18. Par suite le moyen tiré de ce que le rapport de présentation serait insuffisant au regard des dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme doit être écarté, en toutes ses branches.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du SCoT du Pays Yon et Vie :

19. Aux termes des dispositions de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 () ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; () ".

20. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

21. En l'espèce, et à supposer le moyen soulevé, en se bornant uniquement à soutenir que " les données SCoT/PLUi sont contradictoires et incohérentes " en matière de production de logements, les requérants ne démontrent pas que l'adaptation au niveau de la commune de Bellevigny de l'objectif du schéma de cohérence territoriale du Pays Yon et Vie de production de 580 à 630 logements par an à l'horizon 2030 au sein de la communauté de communes de Vie et Boulogne, auquel appartient la collectivité, conduirait à contrarier la mise en œuvre de cet objectif à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le classement des parcelles litigieuses :

22. D'une part, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ".

23. D'autre part, le règlement de la zone AU du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes de Vie et Boulogne indique qu'il convient de distinguer " une zone 1AU correspondant aux secteurs destinés à accueillir les projets d'aménagements futurs à court ou moyen terme et encadrés par des orientations d'aménagements et de programmation " et " une zone 2AU dont l'ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme ". Cette zone 2AU est destinée " à accueillir les projets d'aménagements futurs à long terme " et comprend les sous-secteurs 2AUh " à vocation d'habitat " et 2AUe " à vocation économique ".

24. Enfin, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

25. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Les auteurs d'un plan local d'urbanisme ne sont pas liés pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par des modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. En revanche, leur appréciation sur ces différents points peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'un détournement de pouvoir, d'une erreur manifeste d'appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

26. Par ailleurs, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

27. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'examiner si un autre classement aurait été possible, mais seulement de vérifier que le classement retenu n'est pas illégal.

S'agissant du parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal :

28. Le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, tel qu'il est exposé dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), consiste, notamment, à assurer la préservation des espaces agricoles et naturels par la maîtrise du développement urbain. Le PADD du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes de Vie et Boulogne fixe ainsi, au titre de son axe 1 " Conforter l'équilibre du territoire entre ruralité vivante et pôles urbains moteurs ", les orientations n°1.2 " un développement urbain à maîtriser en tenant compte des particularités de Vie et Boulogne " et n°2.2 " préserver les espaces naturels et agricoles qui composent les paysages du territoire ". L'orientation n°1.2 précise que " Vie et Boulogne a connu un développement soutenu marqué par un fort rythme de constructions qui s'est accompagné par une consommation d'espaces agricoles et naturels conséquente ", que " consciente que ces pratiques fragilisent les pratiques agricoles et le paysage rural du territoire, l'intercommunalité souhaite un développement maîtrisé et plus économe " et que " la communauté de communes s'engage à tendre vers une réduction de 50% de la consommation d'espaces globale comprenant l'habitat, l'économie et les équipements ". Par ailleurs, le PADD du plan local d'urbanisme précise également, au titre de l'orientation n°2.2 " soutenir toutes les formes d'agriculture présentes et en devenir " de l'axe 3 " une dynamique économique qui s'appuie sur les fondamentaux de l'économie de Vie et Boulogne ", que " la communauté de communes souhaite limiter les impacts du développement urbain sur les espaces agricoles " et qu'il convient de " préserver une activité agricole génératrice d'emploi et garante de la préservation des paysages via l'identification d'enveloppes urbaines cohérentes ".

S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement, sur le territoire de la commune de Bellevigny, en zone 2AUh, d'une partie de la parcelle cadastrée section ZB n°516 :

29. Il ressort des pièces du dossier qu'une partie de la parcelle cadastrée section ZB n°516, qui appartient aux requérants, a été classée par le plan local d'urbanisme intercommunal dans une zone à urbaniser 2AUh dont l'ouverture à l'urbanisation sera subordonnée à une procédure ultérieure de modification ou de révision de ce plan, laquelle intègrera l'élaboration d'orientations d'aménagement et de programmation.

30. Il ressort des pièces du dossier que la partie de cette parcelle concernée par le classement en zone 2AUh s'étend sur plus de 4,5 hectares et qu'elle se présente sous la forme d'un vaste champ dépourvu de toute construction.

31. Les requérants soutiennent que cette parcelle est desservie par des réseaux publics et voies d'une capacité suffisante. Ils font également valoir que le classement de la parcelle en cause n'est pas cohérent avec l'objectif du PADD d'" accompagner l'attractivité par la production de près de 450 logements neufs par an hors renouvellement urbain ".

32. Il ressort des pièces du dossier, ainsi que le soutiennent à juste titre les requérants, que la parcelle en cause est desservie par deux voies de desserte, l'une en bordure nord, par la rue de La Sauvagère, et l'autre en bordure est, à partir du lotissement voisin, par la rue Christophe Colomb. Il ressort également des pièces du dossier, comme le soutiennent d'ailleurs les requérants, que des réseaux existent en bordure nord de la parcelle, concernant notamment la distribution d'électricité et d'eau. S'agissant du réseau d'assainissement, il ressort du zonage d'assainissement des eaux usées dressé en janvier 2021, accessible tant au juge qu'aux parties sur le site internet de la communauté de communes de Vie et Boulogne, que le secteur en cause, identifié en " extension du réseau d'eaux usées ", est situé à proximité immédiate d'une " zone desservie par le réseau d'assainissement existant " et qu' " à l'exception de la station d'épuration de la zone d'activités, les stations d'épuration [de Bellevigny] demeurent sous-chargées ".

33. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que les réseaux existants seraient suffisants pour desservir les constructions à implanter sur un site resté à l'état naturel, situé en entrée de ville, en dehors de l'enveloppe urbaine du bourg de Bellevigny, dans un secteur environné au sud et à l'ouest de vastes espaces naturels et agricoles. A cet égard, la circonstance qu'un lotissement d'une superficie de 2,8 hectares, et dont la densité s'est élevée à 17 logements par hectare, existe à l'est du secteur ne peut suffire à démontrer que les réseaux sont suffisants pour desservir une zone de logements plus substantielle d'une superficie de plus de 4,5 hectares. En particulier, il ressort des pièces du dossier que la parcelle en litige est appelée à connaitre une urbanisation dense, compte tenu notamment des orientations du schéma de cohérence territorial et du PADD du plan local d'urbanisme intercommunal, lesquelles prévoient en particulier une densité minimale de 18 logements à l'hectare en extension urbaine et une densité moyenne de 24 logements à l'hectare à l'échelle d'une commune d'un pôle urbain intermédiaire (PADD, p. 12 et rapport de présentation, tome 5, p. 37), comme la commune de Bellevigny. D'ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu'il a été envisagé, en 2019, la construction de 130 logements sur la parcelle en cause, soit 30 logements par hectare. A cet égard, il ressort de l'extrait " des pré-études effectuées relativement au coût des travaux de viabilisation et d'équipement de la zone ", notamment, qu'un " renforcement des réseaux existants ", à hauteur de 125 000 euros, ainsi qu'un réaménagement du carrefour, à hauteur de 30 000 euros, étaient nécessaires, témoignant ainsi de ce que la zone nécessite toujours des travaux d'importance afin que les réseaux existants et voies ouvertes au public puissent bénéficier d'une capacité suffisante pour répondre aux besoins et à la circulation générés par les constructions à implanter sur ladite parcelle. Par ailleurs, si la parcelle en cause est intégrée dans une ZAC, la délibération qui approuve le dossier de création de la ZAC n'a pas pour effet d'autoriser une quelconque construction. Également, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la seule circonstance que cette parcelle soit en voisinage immédiat avec des terrains construits au nord et à l'est ne saurait, eu égard à l'état agricole et naturel de l'environnement avoisinant, caractériser l'existence d'une dent creuse.

34. En outre, en ce qui concerne le parti d'aménagement, les auteurs du plan local d'urbanisme ont uniquement marqué, au travers les cartes graphiques jointes au PADD, leur " intention de développement vers de l'habitat " en direction de la parcelle en litige, manifestant par-là un choix d'urbanisation à long terme pour la parcelle en cause. Si le PADD indique que " la communauté de communes souhaite accompagner l'attractivité par la production de près de 450 logements neufs par an hors renouvellement urbain ", l'orientation n°1 tendant à " encadrer l'attractivité démographique du territoire " de l'axe 2 du PADD " Une diversification de la production de logements : une réponse pour un développement équilibré du territoire ", précise également que " la dynamique de production de logements devra permettre un développement résidentiel maitrisé dans l'ensemble des communes afin d'assurer la pérennisation des équipements existants (écoles, établissements de santé). La régulation et le phasage du développement résidentiel dans le temps seront également recherchés afin d'éviter toute saturation des équipements. Pour ce faire, la programmation de logements sur du foncier maitrisé devra être prioritaire ". Le PADD préconise également de " tendre vers une réduction de 50% de la consommation d'espaces globale comprenant l'habitat, l'économie et les équipements " et de " tendre vers une part de 30 % de construction au sein des enveloppes urbaines, notamment en soutenant les opérations de renouvellement urbain ". A cet égard, l'annexe au tome 2 du rapport de présentation intitulée " Atlas référentiel foncier " (p. 10 et tome 5, p. 33) qui recense les espaces ayant vocation à accueillir préférentiellement le développement de l'habitat avant de prévoir toute urbanisation en extension, n'identifie pas la parcelle en litige, qui n'est pas intégrée au sein de l'enveloppe urbaine ainsi qu'il a été dit, comme gisement foncier. Dans ces conditions, la parcelle 516 pouvait être classée en zone 2AUh dans l'objectif de promouvoir un développement progressif de l'urbanisation des communes en privilégiant notamment l'urbanisation à court terme des secteurs urbains les plus stratégiques de la communauté de communes et de préserver les terres concernées par le classement en zone 2AU pour un temps supplémentaire en cohérence avec l'objectif de modération de la consommation d'espace.

35. Enfin, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de l'ancien classement de la parcelle en cause au document d'urbanisme antérieur dès lors qu'il n'existe aucun droit acquis au maintien d'un zonage. Ils ne peuvent également utilement invoquer la circonstance que la commune de Bellevigny était intéressée, en 2019, par l'achat de la parcelle cadastrée section ZB n°516 dès lors que les auteurs d'un plan ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des secteurs, par les choix urbanistiques précédemment effectués qu'ils peuvent modifier dans l'intérêt de l'urbanisme, sous la seule réserve de l'erreur manifeste d'appréciation.

36. Par suite, compte tenu des caractéristiques et de la localisation de la parcelle en cause et de l'objectif poursuivi par les auteurs du plan consistant à privilégier un développement progressif de l'urbanisation des communes, le classement en zone 2AUh décidé n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Compte tenu de ce qui a été dit au point 34, le classement de la parcelle en cause n'est pas davantage incohérent avec l'objectif du PADD d'" accompagner l'attractivité par la production de près de 450 logements neufs par an hors renouvellement urbain ".

S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement, sur le territoire de la commune de Bellevigny, en zone 2AUe de la parcelle cadastrée section ZD n°190 :

37. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section ZD n°190, située sur le territoire de la commune de Bellevigny, est classée par le plan local d'urbanisme intercommunal approuvé par la délibération attaquée, en zone 2AUe. Il ressort également des pièces du dossier, et notamment des plans et vues aériennes produits, que cette parcelle s'étend sur plus de 8 hectares et qu'elle se présente également sous la forme d'un vaste champ dépourvu de toute construction. Les requérants font valoir que cette parcelle est située au nord de la zone d'activités de l'Actipôle Ouest, qu'elle jouxte et dont la communauté de communes souhaite " encourager le développement et permettre l'extension " et qu'elle ouvre, à l'est, sur la route département 763, qui relie La Roche-sur-Yon à Nantes et sur laquelle la communauté de communes précise que " les nouveaux secteurs de développement économique se localiseront ". Toutefois, alors, d'une part, que le rapport de présentation précise que la communauté de communes " souhaite limiter les phénomènes de linéarité dans l'aménagement économique " et que " le développement le long des axes structurants est prévu en épaisseur ", notamment par " l'optimisation des espaces sous-utilisés " " des zones d'activités existantes " (tome 5, p. 28), ce qu'indique également l'axe 3 du PADD (PADD, p. 31) et, d'autre part, que le PADD promeut une " extension limitée " des zones commerciales existantes, il apparaît que le développement de la zone d'activités de l'Actipôle Ouest est précisément déjà possible " en épaisseur " compte tenu du foncier constructible disponible au sein de cette zone. En outre, le rapport de présentation indique qu'il convient de poursuivre le rééquilibrage du développement économique qui, ces dernières années, s'était fait sur l'axe La Roche/ Nantes, au détriment des deux axes La Roche/Challans et Challans/Montaigu (tome 5, p. 56). Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les réseaux existants à proximité de la parcelle en litige seraient d'une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans cette zone de 8 hectares. Enfin, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de l'ancien classement de la parcelle en cause au document d'urbanisme antérieur dès lors qu'il n'existe aucun droit acquis au maintien d'un zonage.

38. Par suite, compte tenu des caractéristiques et de la localisation de la parcelle cadastrée section ZD n°190, et des objectifs poursuivis par les auteurs du plan tendant notamment à limiter les phénomènes de linéarité dans l'aménagement économique et à prévoir un développement des zones d'activité existantes le long des axes structurants " en épaisseur ", rappelés aux points 15 et 37 du présent jugement, le classement en zone 2AUe décidé n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement, sur le territoire de la commune de Bellevigny, en zone A, de la parcelle cadastrée section ZR n°6 :

39. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section ZR n°6, située sur le territoire de la commune de Bellevigny, d'une superficie de 8 hectares, est classée par le plan local d'urbanisme intercommunal approuvé par la délibération attaquée, en zone agricole. Cette parcelle est demeurée à l'état naturel. Si ce terrain jouxte à l'ouest, sur le bord opposé à la route départementale n°763 qu'il longe, des terrains qui supportent des constructions et qui appartiennent eux-mêmes à un ensemble classé en zone UB et s'il jouxte, au nord, une parcelle classée en zone 2AUe, il est situé en limite est du territoire communal, en dehors des parties urbanisées de la commune, dans une partie de son territoire qui présente, très majoritairement, un caractère agricole. La parcelle cadastrée section ZR n°6 est également identifiée dans le rapport de présentation comme " des terres labourables " faisant l'objet d'une exploitation par le GAEC " Potier " d'après le diagnostic agricole établi par la chambre d'agriculture en mai 2017, ce qui est contesté par les requérants. A supposer même que cette parcelle ne présenterait pas elle-même un caractère de terres agricoles, le vaste espace agricole sur lequel s'ouvre ce terrain au nord-est, à l'est et au sud présente un potentiel agronomique, biologique ou économique qui est avéré et à la préservation duquel cette parcelle participe. Le classement contesté est également cohérent avec la volonté des auteurs du PLUi, telle qu'exposée dans l'orientation n°2.2 inscrit dans l'axe 3 du PADD qui consiste à " soutenir toutes les formes d'agriculture présentes et en devenir ". A cet égard, la communauté de communes souhaite " limiter les impacts du développement urbain sur les espaces agricoles " et " préserver une activité agricole génératrice d'emploi et garante de la préservation des paysages via l'identification d'enveloppes urbaines cohérentes ". Par ailleurs, la circonstance que la parcelle soit accessible par la voie publique ne suffit pas à rendre illégal son classement en zone agricole, les auteurs d'un plan local d'urbanisme pouvant classer en zone agricole des terrains équipés ou non. Les requérants ne peuvent utilement soutenir que la parcelle en litige aurait dû être classée en zone à urbaniser, dès lors qu'il n'appartient pas au juge de la légalité de rechercher si les auteurs du plan auraient pu adopter un autre classement, mais seulement de vérifier que le classement retenu n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des critères notamment énoncés au point 24. Les requérants ne peuvent également utilement se prévaloir de l'ancien classement de la parcelle en cause au document d'urbanisme antérieur dès lors qu'il n'existe aucun droit acquis au maintien d'un zonage. Ils ne peuvent enfin utilement invoquer que la commune de Bellevigny était intéressée par l'achat de cette parcelle qui était initialement intégrée dans le périmètre du parc d'activités économiques " Chantemerle " en cours d'aménagement dès lors que les auteurs d'un plan ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des secteurs, par les choix urbanistiques précédemment effectués qu'ils peuvent modifier dans l'intérêt de l'urbanisme, sous la seule réserve de l'erreur manifeste d'appréciation. Par suite, eu égard aux caractéristiques propres de la parcelle cadastrée section ZR n°6 et au parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme tendant à limiter l'impact du développement urbain sur la consommation des espaces agricoles et naturels, exposé au point 28 du présent jugement, la délibération attaquée, en tant qu'elle classe cette parcelle en zone agricole, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

En ce qui concerne le détournement de pouvoir allégué :

40. Les requérants soutiennent que le classement de la parcelle cadastrée section ZB n°516 est entaché d'un détournement de pouvoir. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement de la parcelle en cause compte tenu de ses caractéristiques propres aurait été effectué dans un but étranger à l'intérêt général. En outre, les manœuvres alléguées ne ressortent pas des pièces du dossier. Ainsi, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

Sur les frais de l'instance :

41. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes de Vie et Boulogne, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

42. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme demandée par la communauté de communes de Vie et Boulogne au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B et de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes de Vie et Boulogne au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D B et à M. C A et à la communauté de communes de Vie et Boulogne.

Délibéré après l'audience du 17 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Giraud, président,

Mme Beyls, conseillère,

M. Huet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2024.

Le rapporteur,

F. HUET

Le président,

T. GIRAUD

Le greffier,

G. VIEL

La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,