Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2104574

Vu la procédure suivante :

Par une requête et trois mémoires, enregistrés les 23 avril 2021, 29 mars 2024, 27 mai 2024 et 21 juin 2024, Mme A B, représentée par Me de Baynast, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 22 février 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de Vie et Boulogne a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes de Vie et Boulogne une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Elle soutient que :

- la délibération attaquée méconnaît les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme ;

- il est impossible d'établir que l'ensemble des personnes publiques listées à l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme a bien reçu notification de la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal ;

- la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ;

- le dossier soumis à l'enquête publique était incomplet ;

- la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme ;

- le classement, sur le territoire de la commune du Poiré-sur-Vie, en zone agricole, des parcelles cadastrées section ON nos 81, 82, 83, 85, 86, 87, 88, 90, 195, 196 et 197 et des parcelles cadastrées section YS nos 49 et 50 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- ce classement méconnait le principe d'égalité ;

- il n'est pas cohérent avec l'axe n°1 du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 20 janvier 2023 et 18 avril 2024, la communauté de communes de Vie et Boulogne, représentée par Me Tertrais, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Huet,

- les conclusions de Mme Chatal, rapporteure publique,

- les observations de Me de Baynast, représentant la requérante,

- et les observations de Me Tertrais, représentant la communauté de communes de Vie et Boulogne.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 22 février 2021, le conseil communautaire de la communauté de communes de Vie et Boulogne a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat. Mme A B demande au tribunal d'annuler cette délibération du 22 février 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la notification de la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme au gestionnaire d'infrastructure ferroviaire :

2. Aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L.L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. () ". Aux termes de l'article L. 132-11 du même code : " Les personnes publiques associées : / 1° Reçoivent notification de la délibération prescrivant l'élaboration du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme () ".

3. Aux termes de l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur depuis le 27 décembre 2019 : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l'article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d'une opération d'intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. / Il en est de même du gestionnaire d'infrastructure ferroviaire ayant au moins un passage à niveau ouvert au public dans l'emprise du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ".

4. La requérante ne peut utilement se prévaloir de l'absence de notification de la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme " au gestionnaire d'infrastructure ferroviaire ayant au moins un passage à niveau ouvert au public dans l'emprise du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme " mentionné au dernier alinéa de l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme, ces dispositions, entrées en vigueur le 27 décembre 2019, n'étaient pas opposables à la communauté de communes de Vie et Boulogne eu égard à la date à laquelle l'élaboration du plan a été prescrite. Le moyen est inopérant et ne peut donc qu'être écarté.

En ce qui concerne la notification de la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme aux personnes publiques mentionnées à l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme :

5. Il ressort des courriers de notification produits en défense que la délibération du 21 mars 2016 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la communauté de communes de Vie et Boulogne a été notifiée aux personnes publiques mentionnées à l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme, cité au point 3, et notamment au président du conseil régional des Pays de la Loire. Dès lors, le moyen de la requête, qui se borne à exposer qu' " il est impossible d'établir que l'ensemble des personnes publiques listées à l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme a bien reçu notification de la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal ", doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés du caractère incomplet du dossier soumis à l'enquête publique et de ce que la commission d'enquête n'a pas dressé la liste de l'ensemble des pièces figurant dans ce dossier d'enquête publique :

6. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. () ". Aux termes des dispositions de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / () ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / () 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / () ".

7. D'une part, aucune disposition n'imposait à l'autorité administrative de faire figurer, au dossier soumis à enquête publique, les preuves de notification de la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme aux personnes publiques associées. De même, aucune disposition légale ou réglementaire n'impose que le dossier soumis à enquête comprenne la liste des personnes publiques consultées. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré du caractère incomplet du dossier soumis à l'enquête publique doit être écarté.

8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête a dressé la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête et notamment des avis rendus par les personnes publiques associées. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit donc être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme :

9. Aux termes des dispositions du II de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme : " II.-L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au I de l'article L. 153-6 peut également délibérer pour étendre à la totalité de son territoire une procédure d'élaboration ou de révision, en application du 1° de l'article L. 153-31, d'un plan local d'urbanisme intercommunal engagée avant la date du transfert de cette compétence, de la modification de son périmètre ou de sa création, y compris lorsque celle-ci résulte d'une fusion. Cette possibilité est ouverte si le projet de plan local d'urbanisme intercommunal n'a pas été arrêté. Cette délibération précise, s'il y a lieu, les modifications apportées aux objectifs définis dans la délibération initiale et expose les modalités de concertation complémentaires prévues. Cette délibération est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. () ".

10. La délibération du 15 mai 2017, par laquelle le conseil communautaire a notamment décidé d'étendre à la totalité du territoire de la communauté de communes de Vie et Boulogne, tel que résultant de la fusion au 1er janvier 2017 des communautés de communes de Vie et Boulogne et du Pays de Palluau, la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal prescrite par la délibération du 21 mars 2016, a été notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 du même code, par lettre du 17 juillet 2018. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne le classement des parcelles :

11. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Les auteurs d'un plan local d'urbanisme ne sont pas liés pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par des modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. En revanche, leur appréciation sur ces différents points peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'un détournement de pouvoir, d'une erreur manifeste d'appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

13. Par ailleurs, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

14. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'examiner si un autre classement aurait été possible, mais seulement de vérifier que le classement retenu n'est pas illégal.

15. Le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, tel qu'il est exposé dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), consiste, notamment, à assurer la préservation des espaces agricoles et naturels par la maîtrise du développement urbain. Le PADD du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes de Vie et Boulogne fixe ainsi, au titre de son axe 1 " Conforter l'équilibre du territoire entre ruralité vivante et pôles urbains moteurs ", les orientations n°1.2 " un développement urbain à maîtriser en tenant compte des particularités de Vie et Boulogne " et n°2.2 " préserver les espaces naturels et agricoles qui composent les paysages du territoire ". L'orientation n°1.2 précise que " Vie et Boulogne a connu un développement soutenu marqué par un fort rythme de constructions qui s'est accompagné par une consommation d'espaces agricoles et naturels conséquente ", que " consciente que ces pratiques fragilisent les pratiques agricoles et le paysage rural du territoire, l'intercommunalité souhaite un développement maîtrisé et plus économe " et que " la communauté de communes s'engage à tendre vers une réduction de 50% de la consommation d'espaces globale comprenant l'habitat, l'économie et les équipements ". Par ailleurs, le PADD du plan local d'urbanisme précise également, au titre de l'orientation n°2.2 " soutenir toutes les formes d'agriculture présentes et en devenir " de l'axe 3 " une dynamique économique qui s'appuie sur les fondamentaux de l'économie de Vie et Boulogne ", que " la communauté de communes souhaite limiter les impacts du développement urbain sur les espaces agricoles " et qu'il convient de " préserver une activité agricole génératrice d'emploi et garante de la préservation des paysages via l'identification d'enveloppes urbaines cohérentes ".

16. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section ON nos 81, 82, 83, 85, 86, 87, 88, 90, 195, 196 et 197 et les parcelles cadastrées section YS nos 49 et 50, cette dernière seulement appartenant à la requérante et abrite son jardin, situées route de la Gendronnière sur le territoire de la commune du Poiré-sur-Vie, sont majoritairement contiguës et classées, par le plan local d'urbanisme intercommunal approuvé par la délibération attaquée, en zone agricole. Ces parcelles sont situées au lieudit La Gendronnière qui ne rassemble que neuf constructions à usage d'habitation. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'exception des parcelles cadastrées section ON nos 82, 83, 86, 88, 195 et 197, les parcelles en cause sont demeurées à l'état naturel. Si ce tènement jouxte, au nord, une zone d'activités UE dont il est toutefois séparé par une haie bocagère, il est situé en limite sud du territoire communal, dans une partie du territoire qui présente, majoritairement, un caractère agricole. D'ailleurs, les parcelles cadastrées section ON nos 88 et 197 dont le classement est contesté par la requérante supportent déjà des bâtiments ou hangars agricoles. A supposer même que les parcelles en cause ne présenteraient pas toutes, compte tenu du caractère en partie bâti de certains de ces terrains, un caractère de terres agricoles, elles sont situées en bordure d'un secteur, en particulier vers l'est, le sud et l'ouest, dont le caractère agricole est avéré, ainsi que cela ressort notamment des vues versées au débat et de l'atlas cartographique du diagnostic agricole de la commune du Poiré-sur-Vie établi par la chambre d'agriculture en mai 2017, accessible tant au juge qu'aux parties sur le site internet de la communauté de communes, et à la préservation duquel ces parcelles participent. En outre, ainsi que l'envisage l'article L. 151-12, la présence de plusieurs bâtiments d'habitation dans un secteur, en l'espèce neuf, ne fait pas en elle-même obstacle au classement de ce secteur, y compris de sa partie bâtie, en zone agricole du PLU. Les classements contestés sont également cohérents avec la volonté des auteurs du PLUi, telle qu'exposée dans l'orientation n°2.2 inscrit dans l'axe 3 du PADD qui consiste à " soutenir toutes les formes d'agriculture présentes et en devenir ". A cet égard, la communauté de communes souhaite " limiter les impacts du développement urbain sur les espaces agricoles ", " préserver une activité agricole génératrice d'emploi et garante de la préservation des paysages via l'identification d'enveloppes urbaines cohérentes " et " préserver les capacités d'extension des exploitations et de constructions de nouveaux bâtiments aux abords des exploitations existantes ". Par ailleurs, la circonstance que le terrain de la requérante soit accessible par la voie publique ne suffit pas à rendre illégal son classement en zone agricole, les auteurs d'un plan local d'urbanisme pouvant classer en zone agricole des terrains équipés ou non. La requérante ne peut enfin utilement soutenir que les parcelles en litige auraient dû être classées en zone constructible, dès lors qu'il n'appartient pas au juge de la légalité de rechercher si les auteurs du plan auraient pu adopter un autre classement, mais seulement de vérifier que le classement retenu n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des critères notamment énoncés au point 11. Par suite, eu égard aux caractéristiques propres des parcelles cadastrées section ON nos 81, 82, 83, 85, 86, 87, 88, 90, 195, 196 et 197 et des parcelles cadastrées section YS nos 49 et 50 et au parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme tendant à soutenir toutes les formes d'agriculture présentes et en devenir, exposé au point 15 du présent jugement, et ce, en respect du schéma de cohérence territoriale, qui prescrit en particulier " un objectif de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers par l'urbanisation (habitat et activité) dans et hors enveloppe urbaine de 50% par rapport à la période de référence 2001-2013 ", la délibération attaquée, en tant qu'elle classe ces parcelles en zone agricole, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

17. D'autre part, la requérante soutient que le classement des parcelles litigieuses n'est pas cohérent avec l'axe n°1 du PADD qui précise que " la communauté de communes souhaite tendre vers 30% des logements construits au sein de l'enveloppe urbaine " ainsi qu'avec un des documents graphiques du PADD qui identifie lesdites parcelles comme faisant partie d'un secteur " d'urbanisation récente du bourg offrant un potentiel intéressant de densification ". Toutefois, alors que les parcelles cadastrées section YS nos 49 et 50 ne sont pas identifiées comme relevant de ce secteur et alors que le document graphique du PADD ne mentionne qu'un " potentiel intéressant " de densification, l'inclusion en zone agricole des terrains en cause, y compris des habitations et bâtiments existants, répond aux objectifs que les auteurs du plan local d'urbanisme se sont donnés et que rappelle le PADD, dans une optique de préservation des paysages et espaces agricoles, de limiter les impacts du développement urbain sur les espaces agricoles. Compte tenu de ce qui précède, le classement des parcelles en cause n'est pas incohérent avec l'axe 1 du PADD.

En ce qui concerne le principe d'égalité :

18. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation effectuée dans un plan local d'urbanisme ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. En l'espèce, en l'absence d'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement des parcelles en cause, la requérante ne peut utilement soutenir que d'autres parcelles voisines et comparables ont été classées en zone constructible. Il y a donc lieu d'écarter le moyen tiré de la rupture d'égalité entre les citoyens.

Sur les frais de l'instance :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes de Vie et Boulogne, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la requérante au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante la somme demandée par la communauté de communes de Vie et Boulogne au même titre.

21. Enfin, la présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées par Mme B au titre de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes de Vie et Boulogne au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la communauté de communes de Vie et Boulogne.

Délibéré après l'audience du 17 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Giraud, président,

Mme Beyls, conseillère,

M. Huet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2024.

Le rapporteur,

F. HUET

Le président,

T. GIRAUD

Le greffier,

G. VIEL

La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,