Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2112284

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 3 novembre 2021 et le 4 avril 2022 M. I N, l'association Camil, la SARL Les Ruchers du Moulin, l'EARL Barakabio, Mme M D, Mme O L, Mme A F, Mme K J, M. B C, et Mme E G, représentés par Me Dubreuil, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 10 mai 2021 par lequel le maire de Puceul a accordé à la société ENRO P.44 un permis de construire une centrale d'enrobage au bitume de matériaux routiers, sur la zone d'aménagement concerté de l'Oseraye, ensemble la décision du 8 septembre 2021 de rejet de leur recours gracieux contre cet arrêté ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Puceul une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le dossier de demande de permis de construire était incomplet en méconnaissance des dispositions du a) et du b) de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme ;

- le dossier de demande de permis de construire est incomplet, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 423-3 du code de l'urbanisme ;

-l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière en l'absence de consultation de l'autorité environnementale au titre de l'article R. 423-55 du code de l'urbanisme ;

-il est intervenu à l'issue d'une procédure irrégulière en méconnaissance de l'article R. 425-31-1 du code de l'urbanisme ;

- il méconnaît les dispositions de l'article 1 AUe 2 du règlement du plan local d'urbanisme de Puceul relatives aux occupations et utilisations du sol dans cette zone, dès lors que ces dispositions interdisent en zone 1 AUez l'implantation d'installations relevant du régime de l'enregistrement et dès lors que le projet en cause n'est pas compatible avec le milieu environnant et n'est assorti d'aucune garantie permettant d'éviter les pollutions et nuisances susceptibles de résulter du fonctionnement de l'installation, notamment eu égard à l'augmentation du trafic routier, la pollution des eaux et l'émission de polluants ;

- il méconnaît les dispositions de l'article 1 AUe 3 du règlement du plan local d'urbanisme relatif aux accès et voirie ;

- il est incompatible avec les éléments graphiques de l'orientation d'aménagement et de programmation sectorielle de la zone d'aménagement concerté de l'Oseraye, annexée au plan local d'urbanisme communal et méconnaît les dispositions de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 2 février 2022 et le 21 décembre 2022, la commune de Puceul, représentée par Me Giroud, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérants à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

-les conclusions présentées par l'association Camil sont irrecevables, dès lors que cette association n'a ni qualité ni intérêt à agir ;

-les conclusion présentées par la SARL Les Ruchers du Moulin et l'EARL Barakabio, par Mmes D, L, F et J et par M. N sont irrecevables, en l'absence d'intérêt à agir, et en l'absence de justificatifs suffisants au titre de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme ;

-les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 janvier 2024 et le 27 août 2024, la société ENRO P.44, représentée par Me Fleischl, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

-la requête est irrecevable en l'absence d'intérêt à agir des requérants et en l'absence de justificatifs suffisants produits par les intéressés au titre de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme ;

-les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Un mémoire, produit par les requérants, a été enregistré le 30 septembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Thomas, première conseillère,

- les conclusions de M. Marowski, rapporteur public,

- les observations de Me Dubreuil, avocat des requérants ;

- les observations de Me Laville-Collombe, substituant Me Fleischl, avocat de la société ENRO P.44.

Considérant ce qui suit :

1. Les requérants demandent aux tribunal d'annuler l'arrêté du 10 mai 2021 par lequel le maire de Puceul a accordé à la société ENRO P.44 un permis de construire une centrale d'enrobage au bitume d'une surface de plancher totale de 471 m2 sur les parcelles cadastrées section ZV n°4, 5 et 114 sur la zone d'aménagement concerté de l'Oseraye, classées en zone 1 AUez du plan local d'urbanisme communal, ainsi que le rejet de leur recours gracieux contre cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la complétude du dossier de demande de permis de construire :

2. D'une part, aux termes de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : / a) L'étude d'impact ou la décision de l'autorité chargée de l'examen au cas par cas dispensant le projet d'évaluation environnementale ou, lorsqu'il s'agit d'une installation classée pour la protection de l'environnement pour laquelle une demande d'enregistrement a été déposée en application de l'article L. 512-7 du même code, le récépissé de la demande d'enregistrement. L'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme vérifie que le projet qui lui est soumis est conforme aux mesures et caractéristiques qui ont justifié la décision de l'autorité chargée de l'examen au cas par cas de ne pas le soumettre à évaluation environnementale ; / b) L'étude d'impact actualisée lorsque le projet relève du III de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement ainsi que les avis de l'autorité environnementale compétente et des collectivités territoriales et leurs groupements intéressés par le projet rendus sur l'étude d'impact actualisée ; / () ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 512-7-2 du code de l'environnement : " Le préfet peut décider que la demande d'enregistrement sera instruite selon les règles de procédure prévues par le chapitre unique du titre VIII du livre Ier pour les autorisations environnementales : / 1° Si, au regard de la localisation du projet, en prenant en compte les critères mentionnés à l'annexe III de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, la sensibilité environnementale du milieu le justifie ; / 2° Ou si le cumul des incidences du projet avec celles d'autres projets d'installations, ouvrages ou travaux situés dans cette zone le justifie ; / 3° Ou si l'aménagement des prescriptions générales applicables à l'installation, sollicité par l'exploitant, le justifie. / Dans les cas mentionnés au 1° et au 2°, le projet est soumis à évaluation environnementale. Dans les cas mentionnés au 3° et ne relevant pas du 1° ou du 2°, le projet n'est pas soumis à évaluation environnementale. / Le préfet notifie sa décision motivée au demandeur, en l'invitant à déposer le dossier correspondant. Sa décision est rendue publique ".

4. Enfin, aux termes de l'article R. 122-2 du code de l'environnement : " I. - Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau ". Le tableau annexé prévoit que pour les installations classées pour la protection de l'environnement soumises à enregistrement et non soumises à évaluation environnementale systématique, " l'examen au cas par cas est réalisé dans les conditions et formes prévues à l'article L. 512-7-2 du code de l'environnement "

5. Les requérants ne peuvent utilement se prévaloir, au soutien de leurs conclusions à fin d'annulation du permis de construire contesté, de l'absence de production d'une étude d'impact au motif que le projet litigieux aurait dû être soumis à la procédure d'autorisation environnementale, dans les conditions et formes prévues à l'article L. 512-7-2 du code de l'environnement, dès lors que ce projet, dont l'activité relève de la procédure d'enregistrement, n'y a en tout état de cause pas été soumis et par suite n'a pas fait l'objet d'une étude d'impact. Par ailleurs, il ressort du tableau annexé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement, que, pour la rubrique n° 1, l'examen au cas par cas des installations classées pour la protection de l'environnement soumises à enregistrement " est réalisé dans les conditions et formes prévues à l'article L. 512-7-2 du code de l'environnement ". Or, d'une part, les dispositions de l'article L. 512-7-2 du code de l'environnement ne prévoient pas que le demandeur formalise une demande de dispense d'examen au cas par cas ni que le préfet édicte une telle décision de dispense. D'autre part, au regard de la combinaison des dispositions précitées, l'arrêté d'enregistrement d'une installation classée pour la protection de l'environnement ne peut être regardé ni comme une décision de dispense d'examen au cas par cas, ni même comme révélant l'existence d'une telle décision de dispense, au sens et pour l'application du a) de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme précité alors en vigueur, qui n'impose pas non plus qu'un tel arrêté soit joint à la demande de permis de construire. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté.

6. Compte tenu de la différence d'objet entre les finalités poursuivies et de la possibilité de mettre en œuvre les travaux indépendamment les uns des autres, la création de la zone d'aménagement concerté de l'Oseraye, autorisée par arrêté du 26 janvier 2010, ne constitue pas, avec l'installation sollicitée en 2021 d'une entreprise particulière sur cette zone, un projet unique au sens des dispositions précitées du III de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement, les mentions de l'étude d'impact de la ZAC étant sans incidence sur ce point. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'instruction de la demande de permis de construire contesté aurait dû être précédée d'une actualisation de l'étude d'impact de la création de la zone d'aménagement concertée de l'Oseraye. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du b) de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme doit également être écarté.

7. Aux termes de l'article R. 431-23 du code de l'urbanisme : " Lorsque les travaux projetés portent sur une construction à édifier dans une zone d'aménagement concerté, la demande est accompagnée : / a) Lorsque le terrain a fait l'objet d'une cession, location ou concession d'usage consentie par l'aménageur de la zone, dès lors que le cahier des charges de cession de terrain a été approuvé et publié dans les conditions prévues à l'article D. 311-11-1, d'une copie de celles des dispositions du cahier des charges de cession de terrain qui indiquent le nombre de mètres carrés de surface de plancher dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée ainsi que, si elles existent, de celles des dispositions du cahier des charges qui fixent des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées pour la durée de la réalisation de la zone ; / b) Lorsque le terrain n'a pas fait l'objet d'une cession, location ou concession d'usage par l'aménageur de la zone, de la convention prévue par le quatrième alinéa de l'article L. 311-4 ".

8. En l'espèce, d'une part, le terrain d'assiette du projet n'a pas fait l'objet d'une cession, location ou concession d'usage consentie par l'aménageur de la ZAC de l'Oseraye. D'autre part, il ressort des pièces du dossier qu'était jointe au dossier de demande de permis de construire la convention prévue par le quatrième alinéa de l'article L. 311-4. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le dossier de demande de permis de construire aurait été présenté en méconnaissance de l'article R. 431-23 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne la procédure d'adoption de l'arrêté attaqué :

9. Compte tenu de ce qui précède, dès lors que le projet de la société ENRO P. 44 n'était soumis à évaluation environnementale au titre de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement, les requérants ne peuvent utilement à se prévaloir de l'absence de consultation de l'Autorité environnementale au titre de l'article R. 423-55 du code de l'urbanisme.

10. Les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de la méconnaissance des délais prévus par l'article R. 425-31-1 du code de l'urbanisme, qui ne s'appliquent pas aux demandes d'enregistrement d'installations classées pour la protection de l'environnement déposées avant le 1er août 2021.

En ce qui concerne les dispositions du plan local d'urbanisme de la commune de Puceul :

11. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-30 de ce code : " Pour des raisons de sécurité ou salubrité ou en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, le règlement peut, dans le respect de la vocation générale des zones, interdire : / 1° Certains usages et affectations des sols ainsi que certains types d'activités qu'il définit ; / 2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations ". Aux termes de l'article R. 151-33 de ce code : " Le règlement peut, en fonction des situations locales, soumettre à conditions particulières : / 1° Les types d'activités qu'il définit ; / 2° Les conditions ayant certaines destinations ou sous-destinations ".

12. En outre, aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ".

13. En particulier, aux termes de l'article 1 AUe 2 applicable, à la date de l'arrêté contesté, à la zone 1 AUez du plan local d'urbanisme de Puceul, qui définit les modalités d'occupation et d'utilisation du sol soumises à conditions particulières : " 2.1 Sont admises sous réserve dans l'ensemble des secteurs 1AUe, les occupations et utilisations du sol suivantes : () / - les installations classées pour la protection de l'environnement soumises à déclaration, ainsi que celles soumises à autorisation, sous réserve que soient mises en œuvre toutes les dispositions utiles pour les rendre compatibles avec les milieux environnants et permettre d'éviter des pollutions, des nuisances ou des dangers non maîtrisables après épuration ou traitement adapté, les équipements collectifs nécessaires aux activités implantées dans la zone ".

14. D'une part, les requérants font valoir que les dispositions précitées de l'article 1 AUe 2 du règlement du plan local d'urbanisme communal interdiraient l'implantation de toute exploitation d'une installation classée relevant du régime de l'enregistrement, au seul motif que ces dispositions ne mentionnent pas expressément les installations relevant d'un tel régime. Mais, dès lors que les dispositions précitées de l'article 1 AUe ne l'interdisent pas, une telle implantation doit être regardée comme autorisée.

15. D'autre part, les dispositions précitées de l'article 1 AUe 2, selon lesquelles doivent être mises en œuvre les dispositions utiles pour rendre les installations classées soumises à autorisation compatibles avec les milieux environnants et permettre d'éviter des pollutions des nuisances ou des dangers non maîtrisables après épuration ou traitement adapté, ne sont applicables qu'à celles qui sont soumises au régime de l'autorisation et non à celles qui relèvent du régime de l'enregistrement. En tout état de cause, les dispositions précitées de l'article 1 AUe n'ont ni pour objet ni pour portée de permettre d'assortir le permis de construire délivré pour une installation classée relevant du régime de l'enregistrement de prescriptions relatives à son exploitation et aux nuisances qu'elle est susceptible d'occasionner, mais uniquement, le cas échéant, de prescriptions spéciales relevant de la police de l'urbanisme, telles que celles relatives à l'implantation ou aux caractéristiques des bâtiments et de leurs abords.

16. En l'espèce, alors que l'arrêté attaqué rappelle qu'en vertu de l'article L. 425-10 du code de l'urbanisme, les travaux en cause ne peuvent être exécutés avant la décision d'enregistrement prévue à l'article L. 512-7-3 du code l'environnement, il ne ressort pas des pièces du dossier que les risques relatifs aux émission de polluants ne pourraient pas être maîtrisés par l'édiction de prescriptions spéciales assortissant cette décision d'enregistrement au titre de la police des installations classées, et par suite, que les travaux autorisés seraient incompatibles avec la protection du milieu environnant. S'agissant de l'augmentation du trafic, alors que le terrain d'assiette du projet est situé dans une zone d'activités notamment industrielles, en bordure de la RN 137, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'augmentation du trafic qui résulterait du projet, au demeurant modérée sur la RD 35, présenterait un caractère de gravité tel qu'elle serait de nature à justifier un refus de permis de construire. S'agissant des risques de pollution des eaux, il ressort des pièces du dossier que les risques de pollution des eaux souterraines sont particulièrement limités et les risques de pollution des eaux superficielles maîtrisés, au vu des dispositifs de dépollution et d'isolement des eaux pluviales susceptibles d'être souillées. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment de la notice paysagère, que la délivrance du permis de construire contesté aurait nécessité l'édiction de prescriptions spéciales relevant de la police de l'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 1 AUe 2 doit être écarté.

17. Aux termes de l'article 1 AUe 3 relatif aux accès et voirie : " 3.1.1 Toute autorisation sera refusée sur des terrains qui ne sont pas desservis par des voies publiques ou privées permettant la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. / Elle sera également refusée si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant des accès ; cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la disposition des accès, de leur configuration ainsi que la nature et de l'intensité du trafic ".

18. Pour soutenir que le permis de construire litigieux aurait été délivré en méconnaissance des dispositions précitées, les requérants se prévalent des caractéristiques, selon eux, insuffisantes, des voies de circulation à proximité de la zone d'aménagement concerté, et notamment de la route départementale RD 35, qui n'est pas la voie de desserte du terrain. Toutefois, contrairement à ce que soutiennent les requérants, un refus de permis de construire ne peut être fondé, au regard des dispositions précitées de l'article 1 AUe 3, sur les conditions générales de la circulation dans le secteur, dès lors que les conditions dans lesquelles les constructions envisagées sont directement desservies apparaissent suffisantes. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les constructions projetées présentent deux accès sur la voie de desserte de la zone d'aménagement concerté, contigüe à l'est du terrain d'assiette. Ces accès sur une voie pourvue de bas-côtés suffisamment larges, sur laquelle la vitesse est limitée et la visibilité satisfaisante, permettent la circulation des engins de lutte contre l'incendie et ne présentent pas de dangerosité particulière. De surcroît, il n'est pas établi que le trafic induit par le projet litigieux serait tel qu'il présenterait un risque particulier pour la sécurité des usagers. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1 AUe 3 doit être écarté.

En ce qui concerne la compatibilité avec l'orientation d'aménagement et de programmation sectorielle relative à la zone d'aménagement concertée de l'Oseraye :

19. Si les requérants se prévalent des éléments graphiques de l'orientation d'aménagement et de programmation relative à la zone d'aménagement concerté de l'Oseraye en annexe du plan local d'urbanisme de Puceul approuvé en 2008, ces éléments ont été modifiés par la modification n°2 de ce plan approuvée le 16 décembre 2016. Il ressort des éléments graphiques de cette orientation, applicables au présent litige, et portant uniquement sur le terrain d'assiette du projet, que ceux-ci font état à l'est de cette emprise d'une voie de desserte de la zone à l'est, de la protection d'une trame bocagère au sud et au nord-ouest, ainsi que du principe d'une liaison viaire de l'ouest au nord.

20. Il ressort des pièces du dossier que le projet, dont les accès donnent sur la voie de desserte de la zone, prévoit la préservation de la trame bocagère existante au sud et au nord, complétée par la plantation de haies au sud-ouest et au nord-ouest, un cheminement piéton étant conservé au nord-ouest du terrain d'assiette. Dans ces conditions, le projet n'est pas incompatible avec les éléments graphiques de l'orientation d'aménagement et de programmation de la zone d'aménagement concerté. Ce moyen tiré d'une telle incompatibilité, comme celui tiré de la méconnaissance de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme, doit être écarté.

21. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées en défense, que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation des décisions attaquées.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Puceul, qui n'est pas la partie perdante, au titre des frais liés au litige. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme que la commune et la société ENRO P.44 demandent au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. N et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Puceul et par la société ENRO P.44 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. I N, représentant unique des requérants, à la commune de Puceul et à la société ENO P.44.

Copie en sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique.

Délibéré après l'audience du 15 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Douet, présidente,

Mme Thomas, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 novembre 2024.

La rapporteure,

S. THOMAS

La présidente,

H. DOUETLa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne

au préfet de la Loire-Atlantique

en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce

requis en ce qui concerne les voies de droit commun

contre les parties privées, de pourvoir

à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,