Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2112862

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 novembre 2021 et 12 octobre 2022, M. E D, représenté par Me Cabioch, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 23 juin 2021 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a refusé de lui délivrer un titre de séjour, lui a fait obligation de quitter le territoire français dans un délai de trente jours et a fixé le pays à destination duquel il pourra être reconduit d'office ;

2°) d'enjoindre au préfet de la Loire-Atlantique, à titre principal, de délivrer un titre de séjour portant la mention " vie privée et familiale ", à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de sa demande de titre de séjour, dans un délai de trente jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 800 euros à verser à son avocat en application des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

S'agissant de la décision portant refus de titre de séjour :

- elle n'est pas suffisamment motivée en méconnaissance des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle n'a pas été précédée de l'examen de sa situation personnelle ; sa demande devait être examinée sur le fondement du regroupement familial et des dispositions des articles R. 434-1 et suivants du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- elle méconnaît l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration et l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne notamment en ce qu'elle se fonde sur une enquête administrative dont il n'a pas eu communication ;

- le préfet ne lui a pas demandé la communication des pièces établissant sa communauté de vie avec son épouse en méconnaissance des dispositions de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle méconnaît l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; elle est entachée d'une erreur de fait ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- elle méconnaît l'article L. 435-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard de ces dispositions ;

- elle méconnait la circulaire ministérielle du 28 novembre 2012, invocable en application des dispositions des articles L. 312-2 et L. 312-3 du code des relations entre le public et l'administration ;

S'agissant de la décision portant obligation de quitter le territoire français :

- l'illégalité de la décision portant refus de titre de séjour la prive de base légale ;

- elle n'est pas suffisamment motivée ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation de ses conséquences sur sa situation personnelle.

S'agissant de la décision fixant le pays de destination :

- elle n'est pas suffisamment motivée ;

- elle n'a pas été précédée d'un examen de sa situation personnelle ;

- elle est illégale en raison de l'illégalité du refus de séjour et de l'obligation de quitter le territoire français ;

- elle méconnait les stipulations de l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et les dispositions de l'article L. 721-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 13 septembre 2022 et le 17 octobre 2022, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé.

M. D a été admis à l'aide juridictionnelle totale par une décision du bureau d'aide juridictionnelle du 1er février 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- l'accord franco-marocain du 9 octobre 1987 ;

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 ;

- le code de justice administrative.

La présidente de la formation de jugement a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Béria-Guillaumie, présidente-rapporteure,

- et les observations de Me Prelaud, substituant Me Cabioch, représentant M. D.

Considérant ce qui suit :

1. M. D, ressortissant marocain né en mars 1979, est entré en France le 20 janvier 2020, sous couvert d'un visa de court séjour, valable trente jours sur une période allant du 20 janvier 2020 au 5 mars 2020. Il a sollicité du préfet de la Loire-Atlantique la délivrance d'un titre de séjour portant la mention " vie privée et familiale ". Sa demande a été rejetée par un arrêté du 23 juin 2021 portant en outre obligation de quitter le territoire français dans un délai de trente jours et fixant le pays à destination duquel il pourra être reconduit d'office lorsque le délai sera expiré. M. D demande au tribunal d'annuler les décisions du 23 juin 2021.

Sur le refus de séjour :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent ". L'article L. 211-5 du même code dispose que : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

3. L'arrêté en litige du 23 juin 2021 comporte les considérations de droit et de fait qui le fondent. Par suite, l'arrêté attaqué est suffisamment motivé. Le moyen tiré de son insuffisante motivation n'est donc pas fondé et doit être écarté.

4. En deuxième lieu, il ne ressort ni de la motivation de l'arrêté du 23 juin 2021 ni des autres pièces du dossier que le préfet de la Loire-Atlantique n'aurait pas procédé à un examen de la situation personnelle de M. D avant de refuser de lui délivrer un titre de séjour et de l'obliger à quitter le territoire français. En outre, il est constant que l'épouse de M. D n'a pas présenté de demande de regroupement familial à son profit. Il ne saurait dès lors être invoqué par le requérant la circonstance que le préfet de la Loire-Atlantique n'a pas examiné sa demande de titre de séjour sur le fondement du regroupement familial pour soutenir qu'il n'a pas été procédé à un examen de sa situation personnelle.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " 1. Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l'Union. 2. Ce droit comporte notamment : le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ". Aux termes de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales ".

6. D'une part, il résulte de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne que l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne s'adresse non pas aux États membres mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l'Union. Ainsi, le moyen tiré de sa violation par une autorité d'un État membre est inopérant.

7. Toutefois, il résulte également de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne que le droit d'être entendu fait partie intégrante du respect des droits de la défense, principe général du droit de l'Union. Il appartient aux Etats membres, dans le cadre de leur autonomie procédurale, de déterminer les conditions dans lesquelles le respect de ce droit est assuré. Ce droit se définit comme celui de toute personne de faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue au cours d'une procédure administrative avant l'adoption de toute décision susceptible d'affecter de manière défavorable ses intérêts. Il ne saurait cependant être interprété en ce sens que l'autorité nationale compétente est tenue, dans tous les cas, d'entendre l'intéressé lorsque celui-ci a déjà eu la possibilité de présenter, de manière utile et effective, son point de vue sur la décision en cause.

8. Il ne ressort pas des pièces du dossier que M. D, qui a déposé une demande de titre de séjour, aurait vainement sollicité un entretien avec les services préfectoraux, ni qu'il aurait été empêché de faire valoir auprès de l'administration tous les éléments jugés utiles à la compréhension de sa situation personnelle et familiale. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du droit d'être entendu, tel que garanti par les principes généraux du droit de l'Union européenne, ne peut qu'être écarté.

9. D'autre part, les dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ne sont pas applicables aux relations régissant les rapports entre les étrangers et l'administration en matière de droit au séjour des étrangers, ceux-ci étant entièrement régis par les dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions est, également, inopérant.

10. En quatrième lieu, l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Lorsqu'une demande adressée à l'administration est incomplète, celle-ci indique au demandeur les pièces et informations manquantes exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur. Elle fixe un délai pour la réception de ces pièces et informations () ".

11. Le refus de séjour opposé à M. D n'étant pas fondé sur l'absence de réponse à une demande de pièce, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration est inopérant et doit être écarté.

12. En cinquième lieu, aux termes des stipulations de l'article 8 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ".

13. Il ressort des pièces du dossier que M. D était, à la date de la décision attaquée, présent en France depuis seulement une année et six mois et avait épousé depuis un an et trois mois, soit trois mois après son arrivée en France, le lendemain de l'expiration de son visa de court séjour, Mme F C, ressortissante marocaine titulaire d'un titre de séjour en raison de son mariage antérieur avec un ressortissant espagnol, décédé depuis lors. M. D s'est maintenu irrégulièrement sur le territoire national depuis cette date. Par ailleurs, à supposer que la communauté de vie entre M. D et son épouse se soit maintenue malgré leur séparation de fait constatée par l'enquête diligentée par la police aux frontières requise par le préfet pour apprécier la situation du requérant, en raison des souffrances psychologiques endurées par l'épouse de M. D à la suite de la mort de son premier époux, il n'en demeure pas moins que le requérant était, à la date du refus de séjour contesté, marié depuis moins de deux ans avec son épouse, sans justifier d'une vie commune antérieure au mariage. Par ailleurs, la circonstance que l'épouse de M. D est enceinte est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, celle-ci étant postérieure à son adoption. En outre, M. D a résidé au Maroc, pays dont il a la nationalité, jusqu'à l'âge de quarante ans. Enfin, le requérant ne justifie pas d'une insertion sociale et professionnelle d'une intensité telle que la décision attaquée serait de nature à porter une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée. Dans ces conditions, et même si l'intéressé justifie s'occuper des enfants de son épouse, M. D n'est pas fondé à soutenir que la décision en litige a méconnu les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par suite, ce moyen doit être écarté.

14. En sixième lieu, l'article L. 435-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dispose notamment que : " L'étranger dont l'admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu'il fait valoir peut se voir délivrer une carte de séjour temporaire portant la mention "salarié", "travailleur temporaire" ou "vie privée et familiale", sans que soit opposable la condition prévue à l'article L. 412-1 ".

15. Eu égard à ce qui a été dit au point 13 du jugement, M. D ne justifie pas de considérations humanitaires ou de motifs exceptionnels au sens des dispositions de l'article L. 435- 1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté.

16. En septième lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 13 du jugement, le préfet de la Loire-Atlantique n'a pas apprécié de manière manifestement erronée les conséquences de sa décision sur la situation de M. D.

17. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 312-2 du code des relations entre le public et l'administration, tel qu'issu de la loi du 10 août 2018 : " Font l'objet d'une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n'ont pas été publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret () ". Selon l'article R. 312-7 du même code, les instructions ou circulaires qui n'ont pas été publiées sur l'un des supports mentionnés aux articles R. 312-3-1 à R. 312-9 de ce code ne sont pas applicables et leurs auteurs ne peuvent s'en prévaloir à l'égard des administrés. En outre, " A défaut de publication sur l'un de ces supports dans un délai de quatre mois à compter de leur signature, elles sont réputées abrogées. ". En ce qui concerne les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l'Etat, l'article R. 312-8 prévoit qu'elles sont publiées sur un site relevant du Premier ministre.

18. L'article L. 312-3 du même code dispose que : " Toute personne peut se prévaloir des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-2, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l'Etat et publiés sur des sites internet désignés par décret. / Toute personne peut se prévaloir de l'interprétation d'une règle, même erronée, opérée par ces documents pour son application à une situation qui n'affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n'a pas été modifiée. / Les dispositions du présent article ne peuvent pas faire obstacle à l'application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement. ". L'article R. 312-10 du même code dispose que : " Les sites internet sur lesquels sont publiés les documents dont toute personne peut se prévaloir dans les conditions prévues à l'article L. 312-3 précisent la date de dernière mise à jour de la page donnant accès à ces documents ainsi que la date à laquelle chaque document a été publié sur le site. / Ces sites comportent, sur la page donnant accès aux documents publiés en application de l'article L. 312-3, la mention suivante : "Conformément à l'article L. 312-3 du code des relations entre le public et l'administration, toute personne peut se prévaloir de l'interprétation d'une règle, même erronée, opérée par les documents publiés sur cette page, pour son application à une situation qui n'affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n'a pas été modifiée, sous réserve qu'elle ne fasse pas obstacle à l'application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement". / Les circulaires et instructions soumises aux dispositions de l'article R. 312-8 sont publiées sur les sites mentionnés au premier alinéa au moyen d'un lien vers le document mis en ligne sur le site mentionné à ce même article. ". L'article D. 312-11 du même code établit la liste des sites internet mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-3. Il précise que : " Lorsque la page à laquelle renvoient les adresses mentionnées ci-dessus ne donne pas directement accès à la liste des documents mentionnés à l'article L. 312-3, elle comporte un lien direct vers cette liste, identifié par la mention " Documents opposables ".

19. Il résulte de ces dispositions que le législateur a créé deux régimes de publication distincts des " instructions, () circulaires ainsi que [des] notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives ". Le premier, prévu à l'article L. 312-2 du code des relations entre le public et l'administration, institue une obligation de publication de ces documents, dont les articles R. 312- 3-1 à R. 312-9 déterminent les supports, sous peine de caducité dans un délai de quatre mois à compter de leur signature. Le second, prévu à l'article L. 312-3 du même code, subordonne le droit de se prévaloir de " l'interprétation d'une règle, même erronée " contenue dans l'un des documents mentionnés à l'article L. 312-2 émanant des administrations centrales et déconcentrées de l'Etat, à une publication particulière sur " des sites internet désignés par décret ". L'article D. 312-11 donne la liste de ces sites pour la mise en œuvre de cette condition ainsi prévue par la loi.

20. Les dispositions de l'article L. 312-3 du code des relations entre le public et l'administration instituent une garantie au profit de l'usager en vertu de laquelle toute personne qui l'invoque est fondée à se prévaloir, à condition d'en respecter les termes, de l'interprétation, même illégale, d'une règle contenue dans un document que son auteur a souhaité rendre opposable, en le publiant dans les conditions prévues aux articles R. 312-10 et D. 312-11 reproduits ci-dessus, tant qu'elle n'a pas été modifiée. En outre, l'usager ne peut bénéficier de cette garantie qu'à la condition que l'application d'une telle interprétation de la règle n'affecte pas la situation de tiers et qu'elle ne fasse pas obstacle à la mise en œuvre des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement. Les mentions accompagnant la publication de ce document ont pour objet de permettre de s'assurer du caractère opposable de l'interprétation qu'il contient.

21. La décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux du 4 février 2015 Ministre de l'intérieur c/ M. B A a jugé que la personne en droit de prétendre à l'attribution d'un avantage prévu par un texte peut se prévaloir, devant le juge administratif, des lignes directrices publiées permettant de déterminer à qui l'attribuer parmi ceux qui sont en droit d'y prétendre, mais qu'il en va autrement lorsque l'administration a défini des orientations générales pour l'octroi d'une mesure de faveur au bénéfice de laquelle l'intéressé ne peut faire valoir aucun droit. Elle a jugé que la circulaire du ministre de l'intérieur du 28 novembre 2012 relative aux conditions d'examen des demandes d'admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile comportait des orientations générales destinées à éclairer les préfets dans l'exercice de leur pouvoir de prendre des mesures de régularisation des étrangers en situation irrégulière, mesures de faveur au bénéfice desquelles ceux-ci ne peuvent faire valoir aucun droit, et que les intéressés ne peuvent donc utilement se prévaloir de telles orientations à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir contre une décision préfectorale refusant de régulariser leur situation par la délivrance d'un titre de séjour.

22. En instituant le mécanisme de garantie de l'article L. 312-3 du code des relations entre le public et l'administration, le législateur n'a pas permis de se prévaloir d'orientations générales dès lors que celles-ci sont définies pour l'octroi d'une mesure de faveur au bénéfice de laquelle l'intéressé ne peut faire valoir aucun droit, alors même qu'elles ont été publiées sur l'un des sites mentionnés à l'article D. 312-11 précité. S'agissant des lignes directrices, le législateur n'a pas subordonné à leur publication sur l'un de ces sites la possibilité pour toute personne de s'en prévaloir, à l'appui d'un recours formé devant le juge administratif.

23. Dès lors qu'un étranger ne détient aucun droit à l'exercice par le préfet de son pouvoir de régularisation, il ne peut utilement se prévaloir, sur le fondement de ces dispositions, des orientations générales contenues dans la circulaire du ministre de l'intérieur du 28 novembre 2012 pour l'exercice de ce pouvoir.

24. Il résulte de tout ce qui précède que M. D n'est pas fondé à invoquer la méconnaissance de la circulaire du 28 novembre 2012.

Sur l'obligation de quitter le territoire français :

25. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 3 que le refus de séjour est suffisamment motivé. Il suit de là que l'obligation de quitter le territoire français qui l'accompagne est suffisamment motivée. Le moyen tiré de l'insuffisante motivation de cette décision n'est donc pas fondé et doit être écarté.

26. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 24 du jugement, que M. D n'est pas fondé à invoquer à l'encontre de l'obligation de quitter le territoire français du 23 juin 2021, le moyen tiré de l'illégalité du refus de séjour du même jour.

27. En dernier lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 13 du jugement, le préfet de la Loire-Atlantique n'a pas apprécié de manière manifestement erronée les conséquences de la décision d'obligation de quitter le territoire français sur la situation de M. D.

Sur la décision fixant le pays de destination :

28. En premier lieu, la décision fixant le pays de destination, qui comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait sur lesquelles elle se fonde, est suffisamment motivée.

29. En deuxième lieu, il ne ressort ni de la motivation de l'arrêté ni des autres pièces du dossier que le préfet de la Loire-Atlantique n'aurait pas procédé à un examen de la situation personnelle de M. D avant de fixer le Maroc comme pays d'éloignement.

30. En troisième lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 27 du jugement que M. D n'est pas fondé à invoquer à l'encontre de la décision fixant le pays de destination le moyen tiré de l'illégalité du refus de séjour et de l'obligation de quitter le territoire français.

31. En dernier lieu, M. D ne précise aucunement les craintes qu'il encourrait en cas de retour au Maroc, ni ne produit aucun document à l'appui de son moyen. Dès lors, les moyens tirés de la méconnaissance, par la décision fixant le pays de destination, des dispositions de l'article L. 721-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et des stipulations de l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doivent être écartés.

32. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. D doivent être rejetées, ainsi par voie de conséquence que ses conclusions à fin d'annulation et celles tendant à l'application des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. D est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. D, au préfet de la Loire-Atlantique et à Me Cabioch.

Délibéré après l'audience du 16 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Béria-Guillaumie, présidente,

Mme Martel, première conseillère,

Mme Baufumé, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2022 .

La présidente-rapporteure,

M. G L'assesseure la plus ancienne

dans l'ordre du tableau,

C. MARTEL

La greffière,

B. GAUTIER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

B. GAUTIER

fm