Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2203459

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 mars 2022 et le 4 mars 2024, la société Orange, représentée par Me Durand, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 23 septembre 2021 par lequel le maire de Préfailles (Loire-Atlantique) a fait opposition à la déclaration préalable qu'elle a présentée pour l'ajout de trois nouvelles antennes sur un pylône existant ainsi que pour le remplacement de trois antennes existantes et, d'autre part, la décision par laquelle le maire a implicitement rejeté le recours gracieux formé contre cette décision d'opposition ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de lui délivrer un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable qu'elle a déposée dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Préfailles la somme de 3 000 euros en application de l'article L.'761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du 23 septembre 2021 est insuffisamment motivée ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

- elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation en ce qu'elle se fonde sur le motif tiré de ce que le projet compromettrait le déménagement à terme de l'installation en cause.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 novembre 2023, la commune de Préfailles, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ;

- la décision attaquée peut être fondée sur d'autres motifs, tirés, d'une part, de ce que le projet, engendrant des nuisances incompatibles avec l'environnement urbain existant, méconnaît l'article UB 1 du plan local d'urbanisme, d'autre part, de ce qu'il méconnaît l'article D. 98-6-1 du code des postes et des télécommunications et, enfin, de ce que le refus est fondé sans erreur manifeste d'appréciation sur les dispositions de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des postes et télécommunications ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Thomas, première conseillère,

- les conclusions de M. Marowski, rapporteur public,

- les observations de Me Léon, substituant Me Marchand, avocat de la commune de Préfailles.

Considérant ce qui suit :

1. La société Orange a déposé le 26 août 2021 une déclaration préalable portant sur l'ajout de trois nouvelles antennes ainsi que pour le remplacement de trois antennes existantes sur un pylône implanté sur la parcelle cadastrée section 136 AS n° 160 au 7 bis de la Renaudière, classée en zone UB par le règlement graphique du plan local d'urbanisme de la commune. Par un arrêté du 23 septembre 2021, le maire de Préfailles s'est opposé aux travaux déclarés. La société Orange demande au tribunal l'annulation de cet arrêté et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2.Il ressort des termes de la décision attaquée que pour s'opposer aux travaux déclarés, le maire de Préfailles s'est fondé sur les deux motifs, tirés, d'une part, de ce que " l'antenne-relais est située à environ 150 mètres d'une école maternelle, d'une micro-crèche et à proximité immédiate de lieux de vie " et, d'autre part, de ce que " la commune de Préfailles a sollicité l'opérateur Orange pour déménager l'antenne-relais sur un autre site d'implantation " et que " le projet, par l'ajout de trois nouvelles antennes sur le pylône actuel et le remplacement des trois antennes existantes, compromet le déménagement à terme de cette installation ".

3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus d'autorisation d'urbanisme sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Le risque pour la sécurité publique au sens des dispositions précitées concerne aussi bien ceux auxquels les occupants de la construction ou les tiers peuvent être exposés que ceux que peut subir la construction elle-même.

4.Pour s'opposer à la déclaration préalable de la société Orange, le maire de la commune de Préfailles, se fondant sur les dispositions de l'article R. 111-2 du même code, a estimé que le projet de la société Orange présentait un risque de nature à porter atteinte à la sécurité publique du fait de ses caractéristiques et de son installation, son impact s'ajoutant à celui des antennes déjà présentes sur le pylône en cause. Toutefois, il ne ressort des pièces du dossier aucun élément circonstancié de nature à établir l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, d'un risque pouvant résulter, pour le public et pour les enfants plus particulièrement, de leur exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile, ni a fortiori de l'aggravation d'un tel risque éventuel, par un effet de cumul avec les antennes déjà présentes sur le pylône en cause, et à justifier que, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles le cas échéant d'être mises en œuvre par les autorités compétentes, le maire de Préfailles s'opposât à la déclaration préalable faite par la société Orange. Dans ces conditions, en fondant sa décision sur le premier motif précédemment rappelé, le maire de Préfailles a fait une inexacte application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme précédemment cité.

5.En second lieu, le motif tiré de ce que le maire de Préfailles a sollicité auprès de la société Orange le déplacement du pylône existant sur un autre site d'implantation que les travaux déclarés seraient de nature à " compromettre ", n'est pas tiré de la méconnaissance d'une règle d'urbanisme et, par suite, ne peut légalement fonder la décision attaquée.

6. Toutefois, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

7. La commune de Préfailles fait valoir que trois autres motifs de refus seraient susceptibles de fonder l'opposition à la déclaration préalable de la société Orange, tirés de ce que les travaux projetés méconnaissent l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme ainsi que les dispositions de l'article D. 98-6-1 du code des postes et des télécommunications, et de ce qu'ils sont, en vertu de l'article UB 1 du plan local d'urbanisme de la commune, interdits en zone UB. Le mémoire de la commune a été communiqué à la société requérante, qui a ainsi été mise à même de formuler des observations sur la substitution de motifs ainsi sollicitée.

8.D'une part, aux termes de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme : " Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d'environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement. () ".

9.S'il appartient à l'autorité administrative compétente pour se prononcer sur l'octroi d'une autorisation en application de la législation sur l'urbanisme, de prendre en compte le principe de précaution énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement et rappelé par l'article L. 110-1 du code de l'environnement auquel renvoie l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme, ces dispositions ne lui permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés sur l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, de risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d'autorisation.

10.Il ne ressort pas des pièces du dossier d'éléments circonstanciés faisant apparaitre, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, mêmes incertains, de nature à justifier un refus d'autorisation d'urbanisme. En outre, la commune ne justifie pas d'une atteinte ou d'une incidence directe du projet litigieux sur son environnement. Dans ces conditions, la commune n'est pas fondée à soutenir que la non-opposition aux travaux déclarés méconnaîtrait les dispositions précitées de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme. Par suite, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs qu'elle présente en se prévalant de ces dispositions.

11.D'autre part, la commune ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article D. 98-6-1 du code des postes et télécommunications, l'autorité compétente devant seulement se prononcer sur la conformité du projet aux règles d'urbanisme en vigueur de sorte qu'il ne lui appartient pas d'apprécier l'opportunité du choix d'implantation de celui-ci. La substitution de motifs sollicitée par la commune sur ce fondement ne peut être accueillie.

12.Enfin, aux termes de l'article UB1 " occupations et utilisations du sol interdites " applicables à la zone UB du règlement plan local d'urbanisme : " Sont interdites les occupations et utilisations du sol suivantes : • Toute construction engendrant des nuisances incompatibles avec l'environnement urbain existant ou projeté ; • Les constructions destinées à l'industrie, et à la fonction d'entrepôt ; • Les constructions destinées à l'exploitation agricole ou forestière ; • Les constructions destinées au commerce et à l'artisanat autres que celles autorisées à l'article 2 ".

13.Si la commune fait valoir que les travaux déclarés, sur un terrain d'assiette classé en zone UB, susceptibles d'engendrer des nuisances incompatibles avec l'environnement urbain existant, seraient, en vertu de ces dispositions, interdits, elle n'étaye pas ses allégations ni ne justifie du caractère incompatible de nuisances résultant du projet en cause avec l'environnement immédiat du terrain d'assiette du projet. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs sollicitée par la commune sur le fondement de ces dispositions.

14.Il résulte de tout ce qui précède que les décisions attaquées doivent être annulées. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par la société Orange n'est, en l'état de l'instruction, susceptible de fonder l'annulation des décisions attaquées.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

15. Eu égard aux motifs d'annulation retenus, l'exécution du présent jugement implique que le maire de Préfailles délivre à la société Orange une décision de non-opposition à déclaration préalable. Il y a lieu, par suite, d'enjoindre à cette autorité d'y procéder dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

16.Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Orange, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Préfailles au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande présentée par la société Orange à ce titre.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 23 septembre 2021 par lequel le maire de Préfailles a fait opposition à la déclaration préalable présentée par la société Orange et la décision par laquelle le maire a implicitement rejeté le recours gracieux formé contre cet arrêté sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Préfailles de délivrer à la société Orange une décision de non-opposition à la déclaration préalable, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Orange ainsi qu'à la commune de Préfailles.

Délibéré après l'audience du 9 juillet 2024, à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 août 2024.

La rapporteure,

S. THOMAS

Le président,

A. DURUP DE BALEINELa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,