Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2209533

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 juillet 2022 et le 6 octobre 2023, Mme B H et M. E C, représentés par Me Blanquet, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 14 février 2022 par laquelle le maire de Saint-Nazaire a délivré à la SCI KAP.974 un permis de construire autorisant la réalisation d'une extension de 125,91 m2 de surface de plancher à la construction existante sur la parcelle cadastrée section CS n°262, située au 16 rue Ferdinand Buisson, ainsi que la décision du 10 juin 2022 de rejet de leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Nazaire une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'incompétence ;

-il a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, en l'absence de délivrance d'un permis de démolir en méconnaissances des articles L. 451-1 et R. 431-21 du code de l'urbanisme ;

-le dossier de demande de permis de construire était incomplet, en méconnaissance des articles R. 431-9 et R. 431-10 du code de l'urbanisme et des dispositions de l'article 8.1 du règlement " zonage eaux pluviales " annexé au plan local d'urbanisme intercommunal, s'agissant de la gestion des eaux pluviales ;

- la demande de permis de construire méconnaît l'article L. 431-1 du code de l'urbanisme ;

- l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l'article 2.2.3 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (la Carene) applicables aux bâtiments classés 3 étoiles ;

- il méconnaît les dispositions de l'article ULa 3.1.3.1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal ;

-il méconnaît les dispositions de l'article ULa 3.2.1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal ;

- il méconnaît les dispositions de l'article ULa 3.3.1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal ;

-il méconnaît les dispositions de l'article ULa 3.1.5 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal ;

-il méconnaît les dispositions de l'article ULa 3.1.1.1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mai 2023, la SCI KAP.974, représentée par Me Parisy, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 5 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, en l'absence d'intérêt à agir des requérants ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 1er septembre 2023, la SCI KAP.974, représentée par Me Parisy, conclut à ce que les requérants soient condamnés à verser à Mme D F épouse G la somme de 20 000 euros, à M. A G la somme de 10 000 euros et à lui verser la somme de 52 193,20 euros, au titre de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 octobre 2023, la commune de Saint-Nazaire conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, en l'absence d'intérêt à agir des requérants ;

-les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par un courrier du 3 octobre 2023, les parties ont été informées de ce que le tribunal était susceptible de retenir le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué, et de la méconnaissance de l'article 2.2.3 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal, eu égard au classement en bâtiment trois étoiles de la construction existante par le règlement graphique de ce plan à la date de l'arrêté attaqué, de la méconnaissance de l'article 3.1.3.1 et de l'article 3.1.5 de ce règlement.

Par un mémoire en observations, enregistré le 6 octobre 2023, les requérants concluent aux mêmes fins par les mêmes moyens.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Thomas, première conseillère,

- les conclusions de M. Marowski, rapporteur public,

- les observations de Me Blanquet, avocat des requérants,

- les observations de M. G, représentant la SCI KAP. 974.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 14 février 2022, le maire de Saint-Nazaire a délivré à la SCI KAP.974 un permis de construire une extension de 125,91 m2 de surface de plancher de la construction existante sur la parcelle cadastrée section CS n°262 située au 16 rue Ferdinand Buisson, classée en zone ULa du plan local d'urbanisme intercommunal de la Carene. Mme H et M. C demandent au tribunal l'annulation de cet arrêté et de la décision du 10 juin 2022 portant rejet de leur recours gracieux contre ce permis de construire.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne () n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. / (). ".

3. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet en cours de construction.

4. Les requérants sont propriétaires de la propriété contiguë au terrain d'assiette du projet. Ils ont ainsi la qualité de voisins immédiats du projet. Par ailleurs, l'extension autorisée par l'arrêté attaqué sera visible depuis leur propriété, qui est susceptible d'être privé partiellement d'une vue sur mer et d'ensoleillement. Compte tenu de son ampleur, le projet est susceptible d'affecter directement les conditions de jouissance de leur bien. Dans ces conditions, les requérants justifient d'un intérêt leur donnant qualité à agir en excès de pouvoir contre le permis de construire attaqué.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. Aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. () ".

6. Aux termes de l'article R. 151-10 du code de l'urbanisme : " Le règlement est constitué d'une partie écrite et d'une partie graphique, laquelle comporte un ou plusieurs documents. / Seuls la partie écrite et le ou les documents composant la partie graphique du règlement peuvent être opposés au titre de l'obligation de conformité définie par l'article L. 152-1. ". Aux termes de l'article R. 151-11 de ce code : " Les règles peuvent être écrites et graphiques ; / lorsqu'une règle fait exclusivement l'objet d'une représentation dans un document graphique, la partie écrite du règlement le mentionne expressément () ".

7. Aux termes de l'article 2.2.3 " Patrimoine urbain et architectural " du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (Carene) : " En application de l'article L.151-19 du Code de l'urbanisme, le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Ces éléments de patrimoine sont repérés au plan de zonage du PLUI et font l'objet de prescriptions exposées ci-dessous et complétées par les recommandations contenues dans l'annexe n°2 relative au patrimoine ".

8. L'article 2.2.3 du plan local d'urbanisme intercommunal prévoit également, s'agissant des " bâtiments classés 3 étoiles (***) : A l'exception des travaux de mise aux normes exigés par la loi ou des travaux rendus nécessaires pour la réalisation de missions de service public ou d'intérêt général, sont interdites : • la démolition de tout ou partie des bâtiments ; • toute intervention de type surélévation, extension, modification de toiture, bardage, changement de matériau, hormis pour les menuiseries. Il convient, dans ce cas, de respecter les dimensions et profils existants. () ". Il prévoit également, s'agissant des " bâtiments classés 2 étoiles (**) ", que " les travaux exécutés sur ces bâtiments doivent s'efforcer de mettre en valeur leurs intérêts esthétique, architectural ou historique. Les changements de destination ou extensions contemporaines ne sont pas exclus s'ils participent à la mise en valeur harmonieuse de l'édifice. () ". Aux termes du lexique du PLUi, une extension est " une construction attenante au bâtiment principal existant, Elle peut être horizontale ou verticale (par surélévation, excavation ou agrandissement) et doit présenter un lien physique avec la construction existante ".

9. Il ressort des dispositions précitées, notamment des termes de l'article 2.2.3 du PLUi de la Carene, selon lequel les éléments de patrimoine " sont repérés au plan de zonage du PLUi ", que l'identification et, en particulier, la localisation des éléments du patrimoine de Saint-Nazaire au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme résultent uniquement du seul règlement graphique du PLUi et non des recommandations de l'annexe n° 2 relative au patrimoine qui y est jointe. La circonstance que les mentions de cette annexe, fût-elle issue de l'ancien plan local d'urbanisme de Saint-Nazaire, seraient contradictoires avec ce document graphique ne saurait donc rendre illégales ou inopposables les éléments de ce plan. Ainsi, en cas de contradiction entre cette annexe et ce plan de zonage s'agissant de la classification et de l'identification d'éléments du patrimoine de Saint-Nazaire, il appartient à l'autorité compétente de faire application à une demande d'autorisation d'urbanisme de ce document graphique.

10. Il ressort des pièces du dossier que la classification en deux étoiles ou en trois étoiles des bâtiments répertoriés à l'annexe au règlement écrit relative au patrimoine était, à la date de l'arrêté attaqué, inversée avec celle qui figure sur le règlement graphique, 36 bâtiments classés trois étoiles sur le règlement graphique étant classés en deux étoiles dans l'annexe relative au patrimoine et 47 bâtiments classés en deux étoiles sur le règlement graphique étant classés en trois étoiles dans cette annexe. Pour autant, il ressort de ce qui précède qu'il appartenait à l'autorité compétente de faire application à une demande d'autorisation d'urbanisme des seuls éléments de classification des bâtiments protégés tels qu'ils figurent sur le règlement graphique. La circonstance que ces discordances ont fait postérieurement à l'arrêté attaqué l'objet d'une modification simplifiée n°3 approuvée par une délibération du conseil communautaire du 4 avril 2023, destinée à rétablir sur ce point la cohérence entre les mentions du document graphique et celles de l'annexe relative au patrimoine, est sans incidence sur l'application des règles en vigueur à la date des décisions attaquées.

11. Le règlement graphique du PLUi, dans sa version applicable à la date de l'arrêté attaqué, identifie sur le terrain d'assiette du projet une tour du début du dix-neuvième siècle, qu'il répertorie comme un bâtiment classé trois étoiles. En dépit du fait que l'annexe au règlement écrit relative au patrimoine fait mention d'un classement de cette construction avec deux étoiles, il ressort de ce qui précède qu'il appartenait à l'autorité compétente de faire application au projet des dispositions de l'article 2.2.3 du PLUi applicable aux bâtiments classés trois étoiles. Les dispositions en cause du PLUi applicables aux bâtiments classés trois étoiles interdisent toute extension. Le projet autorisé par l'arrêté attaqué constitue une telle extension au sens du lexique du PLUi. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté attaqué procède d'une méconnaissance des dispositions de l'article 2.2.3 et du règlement graphique du PLUi dans leurs versions alors applicables.

12. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n'est susceptible, en l'état du dossier soumis au tribunal, d'entraîner l'annulation de la décision attaquée.

13. Il résulte de ce qui précède que l'illégalité affectant l'arrêté attaqué, tenant à la méconnaissance des dispositions de l'article 2.2.3 du règlement du PLUi, affecte la totalité du projet d'extension. En outre, il résulte de l'instruction que le règlement graphique du PLUi issu de la modification simplifiée n°3 approuvée par une délibération du conseil communautaire du 4 avril 2023 opère le reclassement de deux en trois étoiles de bâtiments dans l'environnement proche du terrain d'assiette du projet sur lequel la tour du dix-neuvième siècle a été reclassée en bâtiment deux étoiles. Dans ces circonstances, la régularisation du vice précédemment relevé est susceptible d'apporter au projet, dans son ensemble, s'agissant de sa volumétrie, de son aspect et de sa superficie, un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même. Par conséquent, en l'absence de possible régularisation de ce vice entachant l'arrêté attaqué, il y a lieu d'annuler le permis de construire attaqué sans faire application de l'article L. 600-5 ou de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation des décisions attaquées.

Sur les conclusions présentées par la SCI KAP.974 sur le fondement de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme :

15. Il ne résulte pas de l'instruction que le droit des requérants d'exercer un recours pour excès de pouvoir contre le permis de construire en litige attaqué aurait été mis en œuvre dans des conditions traduisant un comportement abusif de leur part. Dès lors les conclusions présentées par la SCI KAP.974 sur le fondement de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme ne peuvent être accueillies.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge des requérants, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, les sommes que la SCI KAP 974 demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Nazaire le versement aux requérants de la somme de 1 500 euros au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 14 février 2022 du maire de Saint-Nazaire et la décision du 10 juin 2022 sont annulés.

Article 2 : La commune de Saint-Nazaire versera à Mme H et M. C la somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la SCI KAP 974 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme B H et M. E C, à la commune de Saint -Nazaire et à la SCI KAP 974.

Copie en sera transmise au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Saint-Nazaire en application de l'article R. 751-10 du code de justice administrative.

Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2023.

La rapporteure,

S. THOMAS

Le président,

A. DURUP DE BALEINELa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,