Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2303322

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 7 mars et 26 septembre 2023, Mme D C épouse B et Mme A E, représentées par Me Pollono, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision née le 26 septembre 2022 par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France, saisie d'un recours administratif préalable obligatoire formé contre la décision de l'ambassade de France en Ethiopie refusant de délivrer à Mme E un visa d'entrée et de long séjour au titre de la réunification familiale, a, à son tour, implicitement refusé de délivrer le visa sollicité ;

2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer, à titre principal, de faire délivrer le visa sollicité dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de la demande de visa dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 800 euros à verser à Me Pollono en application des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve qu'elle renonce à percevoir la part contributive de l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle.

Elles soutiennent que :

- la décision attaquée n'est pas suffisamment motivée ;

- en opposant à la demandeuse de visa l'âge maximal de dix-huit ans pour bénéficier de la réunification familiale, la commission a entaché sa décision d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- elle est entachée d'une erreur de droit, dès lors que l'âge de la demandeuse de visa devait être apprécié, pour déterminer son éligibilité à la réunification familiale, à la date du dépôt de la demande d'asile de la réunifiante ;

- elle est entachée d'une rupture d'égalité de traitement entre les enfants de réfugiés et ceux bénéficiaires de la procédure de regroupement familial ;

- elle est illégale, d'une part, par exception d'illégalité de l'article R. 561-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile au regard des dispositions de l'article

L. 561-2 du même code, et, d'autre part, par exception d'inconventionnalité de ce même article R. 561-1 au regard du droit de l'Union européenne, concernant la date à laquelle l'âge des enfants du réunifiant doit être apprécié ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation, dès lors que l'âge de la demandeuse de visa devait être apprécié à la date de sa demande de réunification familiale, soit en l'espèce lors de l'envoi à la sous-direction des visas d'un courriel le 11 octobre 2016 ;

- elle méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 septembre 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés et doit être regardé comme sollicitant une substitution de motifs.

Mme C a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du bureau d'aide juridictionnelle du 28 juillet 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial ;

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 16 juillet 2020, B. M. M. e.a. contre État belge, (aff. jointes C-133/19, C-136/19 et C-137/19) ; l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 1er août 2022, Bundesrepublik Deutschland, aff. C-279/20 ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ;

- le code de justice administrative.

La présidente de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 18 décembre 2023 :

- le rapport de M. Templier, conseiller,

- et les observations de Me Pollono, avocate de Mme C et de Mme E.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C, ressortissante érythréenne, s'est vu reconnaître en France la qualité de réfugiée par une décision de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) du 30 octobre 2012. Une demande de visa d'entrée et de long séjour au titre de la réunification familiale a été déposée par Mme E, sa fille, auprès de l'ambassade de France en Ethiopie, laquelle a rejeté sa demande. Saisie d'un recours administratif préalable obligatoire formé contre cette décision consulaire, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a, à son tour, implicitement refusé de délivrer le visa sollicité par une décision née le 26 septembre 2022, dont les requérantes demandent l'annulation au tribunal.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiquées ".

3. Il ressort des informations figurant dans l'accusé de réception adressé par la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France que la décision attaquée doit être regardée comme étant fondée sur les mêmes motifs que la décision consulaire à laquelle elle s'est substituée. Si la décision consulaire est motivée, l'insuffisance de motivation de la décision implicite de rejet de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France peut, dès lors, être utilement soulevée devant le juge, sans qu'une demande de communication de motifs ait été faite préalablement. La décision consulaire, à laquelle renvoie la décision contestée, vise les articles L. 752-1, L. 211-2 et R. 752-1 à R. 752-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et précise être fondée sur le motif tiré de ce que la demandeuse de visa était âgée de plus de dix-huit ans lorsqu'elle a déposé sa demande de visa. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision implicite doit être écarté.

4. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, le ressortissant étranger qui s'est vu reconnaître la qualité de réfugié ou qui a obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire peut demander à bénéficier de son droit à être rejoint, au titre de la réunification familiale : / () 3° Par les enfants non mariés du couple, n'ayant pas dépassé leur dix-neuvième anniversaire () / L'âge des enfants est apprécié à la date à laquelle la demande de réunification familiale a été introduite ". Pour l'application de ces dispositions, l'article R. 561-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit que : " La demande de réunification familiale est initiée par la demande de visa des membres de la famille du réfugié ou du bénéficiaire de la protection subsidiaire mentionnée à l'article L. 561-5. Elle est déposée auprès de l'autorité diplomatique ou consulaire dans la circonscription de laquelle résident ces personnes ".

5. D'autre part, aux termes de l'article L. 561-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Les articles () L. 434-3 à L. 434-5 () sont applicables. / La réunification familiale n'est pas soumise à des conditions de durée préalable de séjour régulier, de ressources ou de logement ". Aux termes de l'article L. 434-3 du même code : " Le regroupement familial peut également être demandé pour les enfants mineurs de dix-huit ans du demandeur et pour ceux de son conjoint si, au jour de la demande : / 1° La filiation n'est établie qu'à l'égard du demandeur ou de son conjoint ; / 2° Ou lorsque l'autre parent est décédé ou déchu de ses droits parentaux ". Et aux termes des dispositions de l'article L. 434-4 de ce code : " Le regroupement familial peut être demandé pour les enfants mineurs de dix-huit ans du demandeur et ceux de son conjoint, qui sont confiés, selon le cas, à l'un ou l'autre, au titre de l'exercice de l'autorité parentale, en vertu d'une décision d'une juridiction étrangère. Une copie de cette décision devra être produite ainsi que l'autorisation de l'autre parent de laisser le mineur venir en France ".

6. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et de celles des articles L. 434-3 et L. 434-4 du même code, auxquelles l'article L. 561-4 renvoie, que le ressortissant étranger qui s'est vu reconnaître la qualité de réfugié ou a obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire peut demander à bénéficier de son droit à être rejoint, au titre de la réunification familiale, par ses enfants non mariés, y compris par ceux qui sont issus d'une autre union, à la condition que ceux-ci n'aient pas dépassé leur dix-neuvième anniversaire à la date à laquelle la demande de réunification familiale a été présentée. Dans ces conditions, les requérantes sont fondées à soutenir qu'en refusant de délivrer le visa sollicité au motif que Mme E était âgée de plus de dix-huit ans à la date de dépôt de sa demande de visa, la commission a entaché sa décision d'une erreur de droit.

7. Toutefois, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

8. Pour établir que la décision attaquée était légale, le ministre de l'intérieur et des outre-mer fait valoir dans son mémoire en défense, communiqué aux requérantes, que Mme E n'était pas éligible à la réunification familiale, dès lors qu'elle a déposé sa demande de visa le 11 janvier 2022, alors qu'elle était âgée de vingt-quatre ans.

9. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 4 de la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial : " Les États membres autorisent l'entrée et le séjour, conformément à la présente directive () des membres de la famille suivants : / () c) les enfants mineurs, y compris les enfants adoptés, du regroupant, lorsque celui-ci a le droit de garde et en a la charge. Les États membres peuvent autoriser le regroupement des enfants dont la garde est partagée, à condition que l'autre titulaire du droit de garde ait donné son accord () ". Il résulte de ces dispositions, telles qu'interprétées par les arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) n° C-133/19, C-136/19 et C-137/19 du 16 juillet 2020 et n° C-279/20 du 1er août 2022, que la date à laquelle il convient de se référer pour déterminer si l'enfant doit être regardé comme mineur au sens de ces dispositions est, en principe, celle à laquelle est présentée la demande d'entrée et de séjour aux fins de regroupement familial pour rejoindre le parent réfugié. Il en va, toutefois, autrement lorsqu'il en découlerait que le succès de la demande de regroupement familial serait susceptible de dépendre principalement de circonstances imputables à l'administration ou aux juridictions nationales. Tel est le cas lorsque l'enfant, mineur au moment de la demande d'asile, est devenu majeur avant l'octroi du statut de réfugié au parent demandant le bénéfice du droit au regroupement familial. Dans cette situation, l'âge de l'enfant doit être apprécié à la date de la demande d'asile, sous réserve que la demande de regroupement familial ait été introduite dans les trois mois suivant l'octroi de la protection et peu importe que l'Etat membre concerné ait fait usage ou non de la faculté ouverte par l'article 12 de la même directive de fixer un délai pour introduire une demande de regroupement familial dont le non-respect permet d'opposer les conditions de ressources et de logement qui s'appliquent au titre du droit au regroupement familial de droit commun des étrangers.

10. Il résulte également des dispositions citées au point 4 que l'âge de l'enfant pour lequel il est demandé qu'il puisse rejoindre son parent réfugié sur le fondement de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile doit être apprécié à la date de la demande de réunification familiale, c'est-à-dire à la date à laquelle est présentée la demande de visa à cette fin, sans qu'aucune condition de délai ne puisse être opposée. La circonstance que cette demande de visa ne peut être regardée comme effective qu'après son enregistrement par l'autorité consulaire, qui peut intervenir à une date postérieure, est sans incidence à cet égard. Par ailleurs, lorsqu'une nouvelle demande de visa est déposée après un premier refus définitif, il convient, pour apprécier l'âge de l'enfant, de tenir compte de cette demande, et non de la première demande.

11. A supposer que le courriel adressé le 11 octobre 2016 à la sous-direction des visas indiquant que Mme E souhaitait déposer une demande de visa, dont les requérantes se prévalent pour déterminer la date à laquelle il convient de se placer pour apprécier l'âge de la demandeuse de visa, doive être regardé comme constituant une demande de visa, une telle démarche a en tout état de cause, du fait du silence gardé par l'administration, fait naître une décision implicite de rejet dont il n'est ni établi ni même allégué qu'elle aurait été contestée. Il est par ailleurs constant qu'à la date de sa demande de visa enregistrée le 11 janvier 2022, qui doit, dès lors être, regardée comme constituant une nouvelle demande, l'intéressée était âgée de plus de dix-neuf ans. Il résulte, dès lors, de ce qui a été dit au point précédent que Mme E n'était, à cette date, plus éligible à la réunification familiale. Par suite, le motif tiré de ce que la demandeuse de visa n'était pas éligible à la réunification familiale, dès lors qu'elle a déposé sa demande de visa à l'âge de vingt-quatre ans, est de nature à fonder légalement la décision attaquée. Il y a donc lieu de procéder à la substitution de motifs demandée par le ministre, laquelle ne prive les requérantes d'aucune garantie.

12. En troisième lieu il est constant que Mme E n'est pas devenue majeure entre la date du dépôt de demande de protection internationale de Mme C et la date d'octroi de cette protection. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la commission de recours aurait entaché sa décision d'une erreur de droit en ne prenant pas en compte l'âge de la demandeuse de visa lors du dépôt de la demande d'asile de la réunifiante doit être écarté.

13. En quatrième lieu, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la différence de traitement entre les enfants de réfugiés et ceux bénéficiaires de la procédure de regroupement familial, qui sont placés dans des situations différentes, méconnaîtrait le principe d'égalité.

14. En cinquième lieu, d'une part, les dispositions de l'article R. 561-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoient que la demande de réunification familiale prévue par l'article L. 561-2 du même code correspond à la date de la demande de visa. Par suite, l'exception d'illégalité de ces dispositions règlementaires ne peut qu'être écartée. D'autre part, il résulte de ce qui a été dit aux points 9 et 10 du présent jugement que le moyen tiré de l'exception d'inconventionnalité de ces dispositions règlementaires au regard du droit de l'Union européenne doit être écarté.

15. En dernier lieu, aux termes des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1° Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ; 2° Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ".

16. Mme E soutient qu'à la date de sa demande de visa, elle vivait isolée en Ethiopie, sa mère pourvoyant à ses besoins. Toutefois, en se bornant à produire des attestations de témoins non circonstanciées, deux mandats de transferts d'argent datés des 2 novembre 2021 et 15 septembre 2022 et quelques captures d'écrans provenant d'une messagerie téléphonique, les requérantes ne justifient pas de l'intensité de la relation unissant Mme E, âgée de vingt-cinq ans à la date de la décision attaquée, à la réunifiante. Dans ces conditions, les requérantes n'établissent pas que la décision attaquée méconnaîtrait les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de la décision attaquée. Par suite, leurs conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées comme doivent l'être, par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction sous astreinte et celles relatives aux frais d'instance.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme C et de Mme E est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme D C épouse B, à Mme A E, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et à Me Pollono.

Délibéré après l'audience du 18 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Le Barbier, présidente,

M. Tavernier, conseiller,

M. Templier, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 janvier 2024.

Le rapporteur,

P. TEMPLIER

La présidente,

M. LE BARBIER

La greffière,

S. JEGO

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,