Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2307390

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire complémentaire et des pièces complémentaires enregistrés les 25 et 30 mai et le 22 juin 2023, le préfet de la Loire-Atlantique demande au juge des référés d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, la suspension de l'exécution de la décision du 30 novembre 2022 par laquelle le maire de la commune de Pornic a procédé au retrait de la décision portant retrait de l'autorisation n° PC044 131 21 D1082 accordée à Mme A et M. B en vue de la réalisation d'une maison d'habitation et d'une piscine sur le terrain situé 4 rue de la Maraicherie à Pornic (Loire-Atlantique).

Il soutient que :

- sa requête est recevable dès lors qu'il a formé un recours gracieux dans le délai de deux mois à compter de la réception en préfecture de la décision litigieuse, qui expirait le 13 février 2023 ; il a formé un recours en annulation contre la décision litigieuse dans le délai de deux mois à compter du rejet de son recours gracieux par la commune ; il a satisfait aux obligations de notification prévues par les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; c'est bien la suspension et l'annulation de la décision de retrait du retrait acté le 30 novembre 2022 dont il s'agit, qui est un acte distinct de l'autorisation délivré le 25 juin 2021 et rétablie du fait de la décision litigieuse ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

* elle ne pouvait être fondée sur les dispositions de l'article L. 242-4 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que la décision de retrait du 26 août 2022 ne constitue pas une décision créatrice de droit, de sorte qu'il ne pouvait procéder à son retrait en application de ces dispositions ; si la décision de retrait du 26 août 2022, prise à la demande du pétitionnaire, peut créer des droits en particulier envers des tiers intéressés, la décision de retrait du retrait en date du 30 novembre 2022 porte quant à elle retrait d'un acte ne bénéficiant pas au pétitionnaire et doit être assimilée à une demande de retrait d'une décision négative et ne pouvait donc être fondée sur l'article L. 242-4 du code des relations entre le public et l'administration mais uniquement sur son article L. 242-1, qui porte sur le retrait d'actes illégaux, à l'initiative de l'administration ou à la demande d'un tiers, la demande de substitution de motif formulée en défense étant à cet égard édifiante ; s'il devait être fait droit à la demande de substitution de base légale, il conviendrait que soit démontrée l'illégalité du retrait, ce à quoi échoue la commune en se bornant à faire valoir que les pétitionnaires n'ont pas demandé le retrait du permis de construire délivré mais seulement une forme de révision du projet, et que, dès lors, le retrait du 26 août 2022 opéré à la seule initiative de l'administration aurait été tardif, alors les termes de la correspondance des pétitionnaires en date du 14 novembre 2022 sont sans équivoque ;

* le permis de construire n° PC 044 131 21 D1082 n'avait plus d'existence juridique depuis le 26 août 2022, date à laquelle il a été retiré à la demande des pétitionnaires, de sorte que le maire ne pouvait plus intervenir sur cette décision, de sorte que la décision litigieuse est illégale en ce qu'elle vise à rétablir un permis de construire n'ayant plus d'existence juridique ; le permis de construire ne pouvait être regardé comme de nouveau en vigueur du fait du retrait de cette décision de retrait et le maire ne pouvait plus alors que solliciter le dépôt d'une nouvelle demande de permis de construire ;

* en tout état de cause, le retrait initial du 26 août 2022 était parfaitement justifié en raison de l'illégalité du permis de construire délivré le 25 juin 2021 ; le tissu bâti en extension duquel se situe le terrain d'assiette du projet correspond au lieu-dit La Maraicherie et forme un ensemble ne relevant ni d'une agglomération ni d'un village au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, qui dispose que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser en continuité des agglomérations et des villages existants ou dans les acteurs déjà urbanisés ; la parcelle en cause se situe dans un secteur d'urbanisation diffuse qui ne relève ni de la notion de village ni de celle d'agglomération ; si le lieu-dit La Maraicherie se situe en dehors des espaces proches du rivage identifiés par le Schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Pays-de-Retz, le pôle d'équilibre territorial et rural (PETR), maître d'ouvrage du SCoT, n'a pas retenu cet ensemble dans l'identification des secteurs déjà urbanisés opérée dans le cadre d'une procédure de modification simplifiée approuvée par délibération du comité syndical du PETR du 21 février 2022 ; il ressort d'une simple vue satellite qu'il est question d'un hameau typiquement structuré de façon linéaire autour d'une voie de circulation, sans structuration et avec une voirie complexe et un centre où la densité est des plus faibles, au titre duquel ne sont évoqués ni équipements collectifs ni autre élément susceptible d'établir la vie commune caractérisant un village.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 juin 2023, la commune de Pornic, représentée par la SELARL Cabinet Coudray conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l'État la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable : la décision administrative retirant un arrêté de retrait d'un permis de construire n'a d'autre but que de réinscrire dans l'ordonnancement juridique le permis de construire initialement délivré, dans l'état dans lequel il a été délivré, de sorte qu'une telle décision est purement et simplement confirmative du permis de construire initial en ce qu'elle révèle la volonté de l'administration de confirmer la place de ce permis dans l'ordonnancement juridique ; ce " second " permis de construire étant purement confirmatif du premier, le retrait de ce permis confirmatif doit être regardé comme dirigé contre le permis initial ; le permis remis en vigueur par l'arrêté du 30 novembre 2022 est purement confirmatif du permis de construire délivré par l'arrêté du 25 juin 2021, qui a été transmis au contrôle de légalité le 1er juillet 2021 et que le préfet n'avait alors pas jugé utile de déférer ;

- aucun des moyens soulevés par le préfet de la Région des Pays de la Loire et de la Loire-Atlantique, n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

* une décision de retrait ne fait disparaître l'acte retiré de l'ordonnancement juridique qu'à la condition que le retrait opéré ait acquis un caractère définitif, faute d'être critiqué dans le délai de recours contentieux ;en l'espèce, le retrait de la décision de retrait du 26 août 2022 auquel procède la décision litigieuse du 30 novembre 2022 a eu pour effet de remettre en vigueur le permis de construire antérieur, du 25 juin 2021 et, intervenu dans un délai de quatre mois c'est-à dire dans le respect des dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, il est donc parfaitement légal puisque l'arrêté de retrait du 26 août 2022 n'avait alors pas acquis de caractère définitif, de sorte que le permis de construire délivré le 25 juin 2021 n'avait pas disparu définitivement de l'ordonnancement juridique puisqu'une telle disparition était subordonnée au caractère définitif de l'arrêté du 26 août 2022 ;

* si la décision litigieuse ne pouvait se fonder légalement sur l'article L. 242-4 du code des relations entre le public et l'administration, il pourra être procédé à une substitution de base légale et de motif en constatant que cette décision aurait pu être fondée sur les dispositions de l'article L. 242-1 du même code, qui permet à l'administration d'abroger une décision créatrice de droits dans un délai de quatre mois si cette décision est illégale, tandis qu'en application de l'article L. 421-5 du code de l'urbanisme, passé le délai de trois mois au-delà duquel un permis de construire, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s'il est illégal, le permis ne peut être retiré que sur demande expresse de son bénéficiaire ; la décision de retrait du 26 août 2022, retirée par la décision litigieuse du 30 novembre 2022, était illégale dès lors que, le maire a retiré le permis de construire délivré le 25 juin 2021 par un arrêté du 26 août 2022, soit plus de quatorze mois après la notification de l'autorisation initiale, et que les bénéficiaires n'ont jamais souhaité obtenir le " retrait " du permis de construire initial mais seulement sa modification ;

* l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme n'a pas été méconnu : le lieu-dit La Maraicherie, qui comporte un nombre et une densité significatifs de construction (une quarantaine de constructions réparties de façon équilibrée et structurée autour d'une voie de circulation dans un environnement agricole caractérisé par ce type de villages, d'importantes constructions dont certaines mitoyennes, sur des parcelles de superficie réduite), doit être qualifié de village, l'emprise bâtie du secteur, d'une superficie d'un peu moins de deux hectares, présentant une densité de plus de vingt constructions à l'hectare.

Par un mémoire en défense enregistré le 22 juin 2023, M. C B et Mme D A, représentés par Me Lefèvre, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- le permis de construire du 25 juin 2021 ayant été transmis au contrôle de légalité le 1er juin 2021 et le préfet n'ayant pas déféré cette décision dans le délai de deux mois, ce permis est devenu définitif et le préfet ne saurait demander l'annulation du retrait du retrait dans le seul but de remettre en cause un acte créateur de droit et qui a déjà fait l'objet d'un contrôle de légalité ; toute autre analyse permettrait à l'administration d'opérer un retrait - illégal- puis de procéder à un autre retrait pour étendre le champ d'application du déféré, sans aucune condition de délai et méconnaissance manifeste du principe de sécurité juridique ; La décision de retrait du retrait étant purement confirmative par rapport au permis de construire initial, le préfet ne pouvait déférer le retrait du retrait pour atteindre le permis de construire définitif et la requête est donc irrecevable ;

- si la décision de retrait initiale n'est pas considérée comme créatrice de droit, son retrait ne procède donc pas au retrait d'une décision créatrice de droit, de sorte que le maire pouvait procéder à une modification ou une abrogation au sens de l'article L. 243-1 du code des relations entre le public et l'administration, la décision de retrait du 30 novembre 2022 pouvant être considérée comme une abrogation pour l'avenir de l'arrêté de retrait du 26 août 2022 ; soit le retrait est une décision créatrice de droit et, le maire ayant retiré cette décision dans le délai de quatre mois, le retrait du 26 août 2022 n'était donc pas définitif et il pouvait être légalement retiré ;

- dans la mesure où ils n'ont jamais entendu revenir sur les travaux envisagés mais uniquement sur leur nature des travaux (et pour en diminuer l'ampleur), le retrait du 26 août 2022 était illégal en ce qu'il n'aurait pas dû être prononcé avant la délivrance d'un second permis de construire, de sorte que le maire était tenu de retirer son retrait qui était illégal pour avoir abusivement compris qu'il s'agissait d'une demande de retrait pur et simple ;

- le permis autorise une construction annexe de 76 m2 et une piscine sur un terrain comportant déjà une maison d'habitation et des dépendances, et ne constitue pas, par son ampleur, une extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

Vu :

- les pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 15 mai 2023 sous le numéro 2306901, par laquelle le préfet de la Loire-Atlantique demande l'annulation de la décision attaquée.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Le Barbier, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 22 juin 2023 à 14 heures 45 :

- le rapport de Mme Le Barbier, juge des référés,

- les observations du représentant du préfet de la Loire-Atlantique ;

- les observations de Me Rouxel, représentant la commune de Pornic ;

- et les observations de Me Lefèvre, avocat de Mme A et M. B, présents à l'audience, ainsi que les observations de ce dernier.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 25 juin 2021, le maire de la commune de Pornic a délivré un permis de construire n° PC044 131 21 D1082 à Mme A et M. B en vue de la réalisation d'une maison d'habitation et d'une piscine sur le terrain situé 4 rue de la Maraicherie. Par un arrêté du 26 août 2022, le maire de Pornic a procédé au retrait de cette autorisation. A la demande des pétitionnaires, le maire de la commune de Pornic a, par un arrêté du 30 novembre 2022, procédé au retrait de la décision du 26 août 2022. Par la présente requête, le préfet de la Loire-Atlantique demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, de suspendre l'exécution de la décision du 30 novembre 2022 par laquelle la commune de Pornic a procédé au retrait de la décision de retrait du 26 août 2022.

Sur les conclusions à fin de suspension :

2. Aux termes des dispositions de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. [] Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. " ;

3. Aucun des moyens invoqués par le préfet de la Loire-Atlantique, tels qu'énoncés dans les visas de cette ordonnance, ne paraît, en l'état de l'instruction et compte tenu de la substitution de base légale sollicitée par la commune de Pornic, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse.

4. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que la requête du préfet de la Loire-Atlantique doit être rejetée.

Sur les frais d'instance :

5. D'une part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État le versement, à Mme A et M. B de la somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

6. D'autre part, dans les circonstances de l'espèce, dans les circonstances de l'espèce, il n'apparaît pas inéquitable de laisser à la charge de la commune de Pornic les frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête du préfet de la Loire-Atlantique est rejetée.

Article 2 : L'État versera à Mme A et M. B la somme globale de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Pornic au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au préfet de la Loire-Atlantique, à la commune de Pornic ainsi qu'à Mme D A et M. C B.

Fait à Nantes, le 27 juin 2023.

La juge des référés,

M. Le Barbier

La greffière,

M-C. MinardLa République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre

les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,