Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2307911

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 5 juin 2023, suivie de la production de pièces complémentaires le 19 juin 2023, l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) " Pizzéria du Château ", la société par actions simplifiée (SAS) " L'Orangeraie " et la société en nom collectif (SNC) " Stofflet ", représentées par Me Buffet, demandent au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision du 25 avril 2022 par laquelle le maire de la commune de Maulévrier (Maine-et-Loire) a autorisé M. C B, exploitant de la société " l'Entre 2 ", à occuper temporairement la salle des fêtes de la commune afin d'y exploiter un établissement de restauration, ainsi que celle de la décision portant rejet du recours gracieux daté du 14 mars 2023 tendant à l'abrogation de cette décision ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Maulévrier la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Les sociétés requérantes soutiennent que :

- la condition d'urgence est satisfaite : elles ont en effet été mises devant le fait accompli en 2022 lors de l'ouverture de " l'Entre 2 " dans la salle des fêtes communale. Si elles ne se sont pas opposées dans un premier temps à cette ouverture, elles ont par la suite constaté de très nombreuses irrégularités de la décision. La nouvelle saison touristique ayant débuté, il convient de prendre une décision rapidement. Les établissements de restauration sont en effet peu nombreux sur la commune et, ajouter un acteur, qui dispose d'un emplacement idéal comparé aux autres, conduit à détourner la clientèle de ces restaurateurs, et fausse ainsi le jeu de la concurrence ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées :

* le contrat est entaché d'une nullité absolue dès lors que la société litigieuse a contracté le 31 mars 2022, alors qu'elle n'était pas encore enregistrée au registre du commerce ;

* elles méconnaissent les dispositions de l'article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques dès lors que l'autorisation délivrée n'est pas conforme et apparait plus avantageuse que ce qui était prévu par les documents issus de la procédure de sélection préalable ; la consultation prévoyait une redevance variable annexée sur le chiffre d'affaire de 20% alors que l'autorisation fixe une redevance fixe de 500 euros TTC par mois et une part variable correspondant à 5% du bénéfice net à partir de 50 000 euros de bénéfices ; la consultation fixait l'échéance de l'autorisation au 30 septembre 2022 sans possibilité de prolongement ni renouvellement, alors que l'autorisation prévoit une ouverture du 1er mai au 30 septembre sur deux ans ; la société a pris possession de la salle des fêtes avant le 1er mai 2023 sans permission, alors que le conseil municipal devait statuer sur une réouverture anticipée de l'établissement le 15 mars 2023, de sorte que le matériel déposé ne permettait plus l'utilisation normale de la salle, normalement mise à disposition du public, au préjudice des maulévrais ;

* elles sont entachées d'un détournement de procédure dès lors qu'elles visent à créer un service de restauration touristique dans le cadre du service public touristique de la commune ; ce projet consiste en la mise en place d'un véritable service public touristique et à ce titre, l'attribution d'une autorisation d'occupation du domaine à " l'Entre 2 " ne doit pas s'analyser comme une occupation du domaine public, mais comme une concession de service public. A ce titre, la procédure aurait dû être suivie conformément au code de la commande publique, avec ses contraintes et ses protections à l'égard des entités économiques intéressées.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 juin 2023, la société par action simplifiée " L'entre 2 ", représentée par Me Meschin, conclut à titre principal à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire à son rejet au fond et tout état de cause à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable : les sociétés requérantes se contentent de faire état de leur qualité de professionnelles de la restauration sans pour autant que ne soit opérée la démonstration d'un moindre intérêt lésé ;

- la condition d'urgence n'est pas remplie : de l'aveu des sociétés requérantes, l'offre de restauration est extrêmement limitée au sein de la commune alors même que pendant la période d'ouverture du parc, près de 210 000 visiteurs y affluent, accentuant grandement les besoins de cette petite commune de 3 233 habitants. Une forte demande pour se restaurer est donc formulée sans que les seuls restaurateurs présents ne puissent y répondre. Force est de constater que les sociétés requérantes ne démontrent aucunement avoir eu à subir d'une baisse significative de leur chiffre d'affaires. En outre, l'autorisation accordée a déjà été pour partie exécutée dès lors la période d'exploitation du 1er mai au 30 septembre 2022 est déjà écoulée. Au cas présent, les sociétés requérantes ne démontrent nullement que l'autorisation accordée les prive de la possibilité d'exercer une activité commerciale ni entraine une influence négative sur leur activité commerciale ;

- aucun des moyens soulevés n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

* sur la régularité de sa candidature : les sociétés requérantes croient pouvoir utilement soutenir que l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public querellée doit être regardée comme frappée de nullité absolue en raison du défaut de capacité à contracter né de l'absence d'immatriculation au registre du commerce et des sociétés. Le Conseil d'État admet en tout état de cause qu'une société en formation est recevable à agir en justice ;

* sur la légalité des documents de consultation : à défaut de rapporter la démonstration d'une " contrariété " entre l'autorisation d'occupation temporaire et les documents de consultation, le moyen soulevé ne pourra qu'être rejeté.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juin 2023, la commune de Maulévrier, représentée par Me Monzala, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition d'urgence n'est pas remplie : les sociétés requérantes n'ont entrepris aucune diligence pour obtenir l'annulation de la décision contestée alors même qu'elles ont été parfaitement informées de l'existence de cette décision et n'ont pas jugé urgent d'en contester les effets depuis au moins la saison 2022. Elles n'ont pas non plus jugé utile de demander l'abrogation de cette décision en 2022 ou en début d'année 2023 mais ont attendu le 14 mars 2023 pour estimer qu'il y aurait urgence à en suspendre les effets ; il y a tout lieu de considérer que les sociétés requérantes ont même organisé l'urgence qu'elles invoquent, en se décidant d'agir quelques semaines seulement avant l'ouverture de la saison 2023. L'exécution de cette décision n'a aucunement préjudicié à la situation économique et financière des sociétés requérantes puisqu'elles ne font état à l'appui de leur requête d'aucun élément tendant à démontrer une baisse de la fréquentation ou une perte de leurs chiffres d'affaires. À l'inverse, faire droit à la demande des sociétés requérantes en suspendant l'exécution de la décision contestée reviendrait à priver la société " L'Entre 2 " de la possibilité de recouvrer une partie des investissements engagés en vue de l'ouverture de la saison 2023 et par voie de conséquence, à priver ses gérants et ses salariés de revenus issus de l'exploitation de la salle des fêtes. En mettant en balance les effets de la suspension demandée pour les sociétés requérantes et la société " L'Entre 2 ", il y a nécessairement urgence à poursuivre l'exécution de la décision contestée.

- aucun des moyens soulevés n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

* les sociétés requérantes ont saisi la commune d'une demande d'abrogation le 14 mars 2023, soit un peu plus de onze mois après la prise de cette décision. Cette demande d'abrogation d'un acte créateur de droits formée dans un délai supérieur à celui fixé par l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ne pouvait qu'être rejetée ;

* les requérantes produisent elles-mêmes une pièce qui établit clairement que l'enregistrement de la société " l'Entre 2 " a été réalisé un an plus tôt, soit le 19 avril 2022 ;

* contrairement à ce que pourraient laisser entendre les allégations des requérantes, le maire n'a pas été le seul décisionnaire dans la délivrance de cette AOT ;

* la mise en œuvre de ce projet global ne peut pas être résumée à la seule attribution de l'AOT qui n'a pas pour objet de répondre aux besoins de la commune.

Vu :

- les pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 22 mai 2023 sous le numéro 2307114, par laquelle l'EURL Pizzéria du Château, la SAS L'Orangeraie et la SNC Stofflet demandent l'annulation des décisions attaquées.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la commande publique ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de commerce ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Bouchardon, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 19 juin 2023 à 14 heures 30 :

- le rapport de M. Bouchardon, juge des référés,

- les observations de Me Cavalier, substituant Me Buffet, avocat des sociétés requérantes, qui rappelle dans un premier temps que le rejet du recours gracieux de ces dernières est un rejet implicite. S'agissant de l'urgence, il produit de nouvelles pièces destinées à démontrer que la pizzéria du château a vu son chiffre d'affaires fortement diminuer entre 2021 et 2022, conséquence de l'autorisation accordée pour la période du 1er mai au 30 septembre 2022. Il pointe également le fait que les trois établissements requérants sont tous distants du parc oriental, alors que " L'Entre 2 " se situe à proximité immédiate de son entrée. Sur la légalité de la décision, il développe un moyen nouveau tiré de ce qu'une personne publique ne peut délivrer légalement une telle autorisation lorsque sa décision aurait pour effet de méconnaître le droit de la concurrence, notamment en plaçant automatiquement l'occupant en situation d'abuser d'une position dominante, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 420-2 du code de commerce. Il développe par ailleurs son moyen relatif à la nullité du contrat, dès lors que les statuts de la société litigieuse ont été signés postérieurement à l'arrêté critiqué.

- les observations de Me Monzala, avocat de la commune de Maulévrier, qui relève l'absence de démonstration du lien allégué entre l'attribution de l'autorisation à la société " L'Entre 2 " et la supposée baisse de chiffre d'affaires des sociétés requérantes.

- et les observations de Me Meschin, avocat de la société " L'Entre 2 ", qui fait avant tout valoir que les intérêts des sociétés requérantes ne sont pas lésés.

La clôture de l'instruction a été reportée au 20 juin 2023 à 10h00 afin de permettre l'enregistrement de nouvelles pièces produites à la barre par les sociétés requérantes et contradictoirement transmises aux défendeurs avant d'être versées sur télérecours le 19 juin à 17h38.

Une note en délibéré, présentée pour la commune de Maulévrier, a été enregistrée le 20 juin 2023 à 09h41 et a été communiquée.

L'instruction a été rouverte pour être à nouveau close le 20 juin 2023 à 16h00.

Une note en délibéré, présentée pour les requérantes, a été enregistrée le 20 juin 2023 à 14h39 et a été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 25 avril 2022, le maire de la commune de Maulévrier a délivré, moyennant le règlement de redevances, à la société " L'Entre 2 " représentée par M. B, une autorisation d'occupation temporaire du domaine public pour les périodes du 1er mai au 30 septembre 2022 et du 1er mai au 30 septembre 2023, sur une partie de la salle des fêtes municipale, sur la parcelle cadastrée AK 807. Par un courrier du 13 mars 2023, l'EURL Pizzéria du Château, la SAS L'Orangeraie et la SNC Stofflet ont sollicité l'abrogation de cette autorisation. Par la présente requête, les sociétés requérantes doivent être regardées comme demandant au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la décision du 25 avril 2022 en tant qu'elle porte sur la période restant à courir jusqu'au 30 septembre 2023, ainsi que celle de la décision par laquelle le maire de la commune a rejeté le recours gracieux formulé le 14 mars 2023, tendant à l'abrogation de cette décision.

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 du même code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire ".

3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi de conclusions tendant à la suspension d'un acte administratif, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire.

4. En l'espèce, en se bornant à produire des éléments comparatifs édités par un logiciel comptable, des chiffres d'affaires de la société " la pizzéria du château " sur les années 2021 et 2022, sans justifier du lien de causalité allégué entre la baisse du résultat et les décisions en litige, les requérantes ne démontrent pas que ces dernières porteraient atteinte à leur situation, en tout état de cause de manière suffisamment grave et immédiate. Dans ces conditions, et alors en outre qu'il leur était loisible de contester directement devant le tribunal l'arrêté du 25 avril 2022 et de demander simultanément au juge des référés d'en suspendre l'exécution, les requérantes ont préféré saisir l'administration d'une demande d'abrogation de cet acte et d'attendre la naissance d'une décision implicite de rejet pour saisir le tribunal, la condition d'urgence ne peut être regardée comme remplie.

5. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la société " L'Entre 2 " et de se prononcer sur l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées, que les conclusions présentées par les requérantes sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

Sur les frais du litige :

6. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Maulévrier, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérantes demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

7. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Maulévrier et de la société " L'Entre 2 " présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête présentée par l'EURL Pizzéria du Château, par la SAS L'Orangeraie et par la SNC Stofflet est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Maulévrier présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions de la société " L'Entre 2 " présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée Pizzéria du Château, à la société par actions simplifiée L'Orangeraie, à la société en nom collectif Stofflet, à la commune de Maulévrier ainsi qu'à la société par actions simplifiée " L'Entre 2 ".

Fait à Nantes, le 22 juin 2023.

Le juge des référés,

L. Bouchardon

La greffière,

M. ALa République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,