Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2308204

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 9 juin et 5 juillet 2023, la société civile d'exploitation agricole (SCEA) " PARCÉ ", représentée par Me Vally, demande au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution, d'une part, de l'arrêté n°2022/FRAAF/C53220197 du 4 octobre 2022 par lequel le préfet de la région des Pays de la Loire a refusé de l'autoriser à exploiter 32,07 hectares situés sur les communes du Bignon-du-Maine (Mayenne) et Villiers-Charlemagne (Mayenne) et, d'autre part, de la décision par laquelle le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire a implicitement rejeté son recours hiérarchique ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition d'urgence est satisfaite dès lors qu'elle est titulaire d'une autorisation tacite d'exploiter les terres agricoles depuis le 12 août 2022, laquelle sera périmée à compter du 31 octobre 2023 faute de mise en culture, en application des dispositions des articles R. 331-6 et L.331-4 du code rural et de la pêche maritime, de sorte que, si elle attend la décision rendue au fond sur son recours en excès de pouvoir, elle ne pourra bénéficier d'une nouvelle autorisation avant la péremption de l'autorisation tacite ; la décision litigieuse engendre une perte financière importante pour elle dès lors que la mise en culture du parcellaire en cause, qui doit s'effectuer entre octobre et novembre, n'a pas pu être réalisée en 2022, de sorte que la perte d'exploitation s'élève à 35 428,90 euros et qu'elle subit, du fait de l'absence d'exploitation, une perte de capacité agronomique des terres puisque, dans le cadre d'une agriculture biologique, la terre doit être nourrie afin que les cultures soient de meilleure qualité, l'absence d'apport sur une année engendrant une perte de rendement et, par suite, une perte économique ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

* il n'est pas établi qu'elle a été signée par une autorité compétente ; le préfet ne justifie pas de l'absence ou de l'empêchement de Mme C B ;

* elle est entachée d'un vice de procédure tiré de l'absence de prorogation du délai de réponse : si le préfet peut déroger au délai de quatre mois posé par les dispositions de l'article L. 331-6 du code rural et de la pêche maritime et fixer un délai de six mois pour statuer sur la demande d'autorisation, il doit toutefois en informer les intéressés, ce qu'il n'a pas fait, la décision litigieuse ne faisant au demeurant référence à aucune prorogation ; si une décision de prorogation doit être regardée comme existant, elle est en tout état de cause irrégulière dès lors qu'elle est entachée d'une insuffisance de motivation et que la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA), irrégulièrement saisie, a rendu, pendant le délai de prorogation, un avis pendant le délai de prolongation qui a eu une incidence sur le sens de la décision litigieuse ; il est regrettable que ce courrier soit produit pour la première fois devant le juge administratif alors que le grief selon lequel elle ne s'est pas vu notifier la prolongation du délai d'instruction, était déjà formulé par elle dans son recours hiérarchique ;

* elle est entachée d'un vice de procédure tiré de l'absence de procédure contradictoire préalable à la décision attaquée, laquelle porte retrait de la décision tacite d'autorisation d'exploiter des terres agricoles ;

* elle est entachée d'un vice de procédure tirée de la consultation irrégulière de la CDOA dès lors que l'entreprise agricole à responsabilité limitée (EARL) " Montaussant " ne se trouve dans aucune des situations prévues par les dispositions de l'article L. 331-3-1, I- 2° à 4° du code rural et de la pêche maritime, et ne peut être regardée ni comme étant candidat à la reprise, ni comme étant preneur en place au sens des dispositions du 1° de cet article, de sorte que la saisine de la commission est manifestement illégale ;

* elle est entachée d'un vice de procédure tiré de l'absence de notification de la date d'examen de la demande à la CDOA dès lors qu'elle n'a été informée ni de la décision du préfet de saisir cette commission, ni de la date de sa séance, de sorte qu'elle n'a pas été mise en mesure de présenter ses observations préalablement à la réunion, ce qui l'a privée d'une garantie ;

* elle est entachée d'une erreur de droit tirée de la péremption de l'autorisation d'exploiter de l'EARL " Montaussant ", dès lors que, en application des dispositions de l'article L. 331-4 du code rural et de la pêche maritime, l'autorisation d'exploiter se trouve périmée si le fond n'a pas été mis en culture avant l'expiration de l'année culturale qui suit la date de notification ; l'autorisation de l'EARL ayant été délivrée le 21 juillet 2021, elle s'est trouvée périmée le 31 août 2022 en application de la définition de l'année culturale fixée par le schéma directeur des exploitations agricoles des Pays-de-la-Loire du 10 juin 2016, alors applicable, de sorte que la demande d'autorisation d'exploiter de l'EARL " Montaussant " était périmée à la date de la décision litigieuse et qu'elle ne pouvait, par suite, lui être opposée afin de générer une mise en concurrence ; il ne ressort pas des éléments produit en défense que l'EARL " Montaussant " aurait déposé un dossier complet de demande d'exploitation au plus tard le 18 juillet 2022, date limite de dépôt des candidatures concurrentes ; le parcellaire étant constitué de terres céréalières, il convient donc de retenir l'année culturale applicable à la Mayenne la plus longue, à savoir celle se terminant le 31 août ; pour l'année 2021, la SCEA " Le champ grenu " a déposé une demande d'autorisation d'exploiter et a procédé à la déclaration des aides PAC, de sorte qu'elle disposait de la qualité de " preneur " au sens des dispositions de l'article L. 331-4 du code rural et de la pêche maritime ; en l'absence de tout lien entre elle et la SCEA " Le champ grenu ", il ne peut être reconnu l'existence de manœuvres frauduleuses et, par voie de conséquence, une continuité d'exploitation et une absence de libération des terres de sa part, qui permettrait de justifier une prétendue absence de péremption de l'autorisation d'exploiter ; la SCEA " Le champ grenu ", qui était le preneur du parcellaire en 2021, doit être réputée avoir quitté les terres à l'issue de la période culturale soit au plus tard le 31 août 2021, de sorte que, pour apprécier la validité de l'autorisation d'exploiter de l'EARL " Montaussant ", il convient de prendre en compte l'année culturale suivant le départ effectif de la SCEA " Le champ grenu ", à savoir la période du 31 août 2021 au 31 août 2022 ; le préfet définit l'année culturale par rapport au schéma directeur régional d'exploitation agricole du 30 septembre 2021, alors même que ce schéma n'est pas applicable à l'autorisation délivrée à l'EARL " Montaussant " le 21 juillet 2021 ;

* le préfet ne saurait prétendre qu'elle a poursuivi l'exploitation des terres en cause depuis 2018 ;

* s'agissant des aides PAC, l'éligibilité est fonction de la situation du demandeur, soit qu'il soit titulaire d'une autorisation d'exploitation agricole, soit qu'une telle demande d'autorisation soit en cours d'instruction ; or, à la date du 15 mai 2022, la demande d'autorisation d'exploitation agricole formulée par elle était en cours d'instruction, la décision de refus étant datée du 4 octobre 2022 ;

* si une société agricole est autorisée, par arrêté préfectoral, à exploiter des terres, encore faut-il qu'elle dispose d'un titre l'autorisant à pénétrer sur ces terres, soit qu'elle dispose d'un titre de propriété, soit qu'elle dispose d'un bail rural consenti par le propriétaire du parcellaire ; le GAEC " Montaussant " ne démontre pas qu'il bénéficie d'un bail rural du propriétaire lui permettant d'exploiter effectivement les terres en cause ;

* il ne saurait y avoir de confusion entre la SCEA " PARCÉ " et la SCEA " Le champ Grenu ", dès lors qu'en 2021, les membres de ces deux sociétés étaient différents et il n'existait aucun lien entre les deux structures agricoles, le bénéfice des aides PAC de 2021 ayant été " officiellement " sollicité par la seconde, qui doit dès lors être considérée comme étant le preneur en 2021.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 juin 2023, le préfet de la région des Pays de la Loire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la condition d'urgence n'est pas remplie dès lors que :

* l'EARL " PARCÉ " ne saurait être regardée comme ayant bénéficié d'une autorisation tacite d'exploiter dès le 12 août 2022 dès lors que la décision de prolongation du délai d'instruction du 31 mai 2022a bien été notifiée à la société requérante, le pli ayant retourné au service instructeur avec la mention " plis avisé non réclamé " et la première présentation de la décision étant datée du 4 juin 2022 ; le délai de 4 mois expirant initialement le 12 août 2022, la prolongation a donc permis d'en reporter l'expiration au 12 octobre 2022, de sorte que la décision de refus d'exploitation du 4 octobre 2022, notifiée le 7 octobre 2022, l'a été dans les délais impartis ; la décision portant refus d'exploiter n'est pas créatrice de droit et ne confère par conséquent pas un droit à exploiter à son titulaire, pas plus qu'elle ne remet en cause l'autorisation accordée à l'EARL " Montaussant " ;

* si la requérante allègue que la décision du 4 octobre 2022 engendrerait une perte financière à son détriment, le préjudice ainsi évoqué n'est pas certain, la société ne bénéficiant pas de l'autorisation d'exploiter et la simple évocation d'une telle perte potentielle ne permettant pas de démontrer une situation d'urgence, d'autant que l'impact réel sur sa trésorerie n'est pas démontré, pas plus que la mise en péril de son activité et sa survie ;

* l'argument relatif à la perte de valeur agronomique des sols ne porte pas attente de manière immédiate aux intérêts de la requérante et n'est en tout état de cause pas sérieux car l'autorisation d'exploiter a été accordée à un autre demandeur, bénéficiant d'un meilleur rang de priorité au regard du SDREA ;

* les motifs précédemment invoqués par la requérante ne sont pas recevables dès lors qu'elle se trouve dans une situation irrégulière ; en effet, elle exploite illégalement les terres depuis 2018 et s'est arrangée avec la SCEA " Le champ grenu " pour solliciter le bénéficie des aides de la politique agricole commune pour ces terres sur lesquelles elles s'étaient toutes deux vu notifier des refus d'autorisation d'exploiter ainsi que des mises en demeure de cesser d'exploiter ces terres, notifiées le 29 octobre 2022 ; il est paradoxal d'invoquer une perte financière tout en bénéficiant d'aides ; en tout état de cause, aucune urgence n'est avérée dès lors que la requérante a exploité les terres en cause de façon continue et n'a donc perdu ni ressource financière ni ressource agrobiologique ;

- aucun des moyens soulevés par SCEA " PARCÉ ", n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

* la décision contestée a été signée par la cheffe du pôle " Politiques agricoles transversales " de la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt, qui avait compétence pour ce faire ;

* une décision de prolongation datée du 31 mai 2022 et valant information quant à l'examen des dossiers en CDOA a bien été notifiée à la " SCEA PARCÉ ", le pli en cause, présenté pour la première fois le 4 juin 2022, étant revenu au service instructeur avec la mention " pli avisé non réclamé " ; la décision de refus d'autorisation d'exploiter du 4 octobre 2022, notifiée par courrier du 7 octobre 2022 reçu par la SCEA " PARCÉ " le 11 octobre 2022, l'a donc été dans les délais impartis ;

* la situation de fait invoquée par la requérante est la conséquence d'une fraude au contrôle des structures dont elle est l'unique responsable, de telles manœuvres empêchant précisément le délai de caducité de démarrer ; quand bien même le fait d'exploitation par la SCEA " Le champ grenu ", au titre de l'année 2021 serait envisagé comme une situation de libération de la surface querellée, et sans même évoquer la prolongation à l'année N+1 ou plus (applicable pour les mesures agro-environnementales, les mesures de maintien ou de conversion en agriculture biologique), les parcelles ne pouvaient être considérées comme libérées par l'exploitant " de fait " qu'à compter de janvier 2022, date à laquelle l'année culturale était déjà entamée, de sorte que l'autorisation pouvait commencer à courir du 1er novembre 2022 au 31 octobre 2023, étant précisé que, pour les Pays de la Loire, l'année culturale est la période annuelle courant du 1er novembre au 31 octobre de l'année N+1 et que, dès lors, au 4 octobre 2022, l'autorisation d'exploiter conférée à l'EARL " Montaussant " demeurait bien valide.

Par un mémoire en défense enregistré le 4 juillet 2023, le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) " Montaussant " venant aux droits de l'EARL " Montaussant ", représenté par Me Lechartre, conclut au rejet de la requête et que soit mise à la charge de la SCEA " PARCÉ " la somme de 1 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la condition d'urgence n'est pas satisfaite dès lors, d'une part, que la SCEA " PARCÉ " ne peut se prévaloir d'une autorisation d'exploiter tacite et, d'autre part, que si cette dernière allègue une perte de ressources financières, elle a pourtant réalisé des semis et exploite depuis 2017 les parcelles controversées, dont elle tire profit et au titre desquelles elle a sollicité le bénéfice des aides de la PAC qu'elle a reversées à une société agricole gérée par la partenaire d'un des associés ; quant à la perte alléguée de valeur agronomique du parcellaire, la requérante ne saurait utilement s'en prévaloir dès lors que GAEC " Montaussant " a été désigné pour exploiter le parcellaire et que les terres en cause ne manquent d'aucun apport, en particulier pas en azote ;

- aucun des moyens soulevés par SCEA " PARCÉ " n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : en particulier, l'autorisation d'exploiter qui lui a été accordée n'est pas caduque dès lors qu'il a été empêché d'accéder aux terres en cause par la SCEA " PARCÉ ".

La requête a été communiquée au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, qui n'a pas produit de mémoire en défense.

Vu :

- les pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 20 mars 2023 sous le numéro 2304026 par laquelle SCEA " PARCÉ " demande l'annulation de l'arrêté attaqué.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Le Barbier, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 27 juin 2023 à 9 heures 30 :

- le rapport de Mme Le Barbier, juge des référés,

- les observations de Me Fouché, substituant Me Vally, avocate la SCEA " PARCÉ " ;

- et les observations de la représentante du préfet de la région des Pays de la Loire.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du préfet de la région pays de la Loire du 19 décembre 2017, la SCEA " PARCÉ " s'est vu accorder une autorisation d'exploiter une surface de 16,88 ha à Fromentières (Mayenne) et s'est vu opposer un refus d'exploiter deux parcelles respectivement de 32,36 ha au Bignon-du-Maine (Mayenne) et de 3,70 ha à Villiers-Charlemagne (Mayenne). Par un courrier du 19 janvier 2021, le préfet l'a mise en demeure de cesser l'exploitation irrégulière de ces deux dernières surfaces. La SCEA " PARCÉ " a alors déposé, le 19 février 2021, une demande d'autorisation d'exploiter, portant sur une surface de 32,0730 ha au Bignon-du-Maine et de 3,70 ha à Villiers-Charlemagne et pour laquelle la publicité foncière réalisée fixait une date limite de dépôt des candidatures concurrentes au 30 mai 2021. Deux demandes concurrentes ayant également été présentées, le préfet a, par un arrêté du 21 juillet 2021, autorisé l'EARL " Montaussant " à exploiter les parcelles en cause. La SCEA " PARCÉ " a, le 7 avril 2022, déposé une nouvelle demande d'exploitation des mêmes terres, enregistrée le 12 avril 2022, et s'est vu opposer un nouveau refus par un arrêté du 4 octobre 2022. Par la présente requête, elle demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution, d'une part, de cet arrêté du 4 octobre 2022 et, d'autre part, la décision par laquelle le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire a implicitement rejeté son recours hiérarchique.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

3. Aucun des moyens soulevés par la SCEA " PARCÉ ", tels qu'énoncés dans les visas de cette ordonnance, ne paraît, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décisions litigieuses.

Sur les frais liés à l'instance :

4. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que la SCEA " PARCÉ " demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

5. D'autre part, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SCEA " PARCÉ " le versement au GAEC " Montaussant " de la somme de 1 000 euros au titre des mêmes dispositions.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la SCEA " PARCÉ " est rejetée.

Article 2 : La SCEA " PARCÉ " versera au GAEC " Montaussant " la somme de 1 000 (mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société civile d'exploitation agricole (SCEA) " PARCÉ ", au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et au groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) " Montaussant ".

Copie en sera transmise au préfet de la région des Pays de la Loire.

Fait à Nantes, le 10 juillet 2023.

La juge des référés,

M. Le Barbier

La greffière,

M. ALa République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,