Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2319384

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 26 décembre 2023, le 26 février 2024 et le 15 janvier 2025, M. C K N et Mme D B J épouse K N, agissant en leurs noms personnels et en qualité de représentants légaux des enfants mineurs O K E, P K H et Q K F, représentés par Me Cavelier, demandent au Tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite née le 25 octobre 2023 par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a rejeté le recours dirigé contre les décisions du 24 juillet 2023 de l'autorité consulaire française à Kinshasa (I démocratique du Congo) refusant à Mme B J épouse K N et aux enfants O K E, P K H et Q K F la délivrance de visas d'entrée et de long séjour en France demandés au titre de la réunification familiale ;

2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de délivrer les visas demandés dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, ou, à défaut, de réexaminer les demandes dans le même délai et sous la même astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision attaquée est intervenue au terme d'une procédure irrégulière dès lors qu'il n'est pas établi que la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France s'est réunie dans une composition régulière ;

- elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation dès lors que les documents produits établissent leur lien marital ou, le cas échéant, leur situation de concubinage ;

- le réunifiant dispose d'un jugement lui transférant l'autorité parentale à l'égard des enfants O K E et P K H ;

- la réunification familiale projetée pour l'enfant Q K F ne présente pas de caractère partiel ;

- la décision attaquée méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- elle méconnaît les stipulations du paragraphe 1 de l'article 3 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant.

Par un mémoire en défense enregistré le 19 décembre 2024, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens invoqués ne sont pas fondés ;

- la décision attaquée pouvait également être fondée sur deux autres motifs, tirés d'une part, en ce qui concerne l'enfant Q K F, de l'absence de production d'un jugement de délégation de l'autorité parentale, et d'autre part, en ce qui concerne les enfants O K E et P K H, de l'absence de production d'une autorisation de sortie signée de l'autre parent.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la convention internationale relative aux droits de l'enfant ;

- le code civil ;

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Roncière,

- les observations de Mme Massiou, rapporteure publique,

- et les observations de Me Cavelier, représentant les requérants.

Considérant ce qui suit :

1. M. K N, ressortissant congolais (I démocratique du Congo), s'est vu reconnaître la qualité de réfugié par une décision du 4 septembre 2019 du directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides. Mme B J épouse K N, son épouse alléguée, et les enfants O K E, P K H et Q K F, ont sollicité la délivrance de visas d'entrée et de long séjour en France auprès de l'autorité consulaire française à Kinshasa (I démocratique du Congo), en qualité de membres de la famille d'un réfugié. Par des décisions du 24 juillet 2023, cette autorité a refusé de délivrer les visas demandés. Par une décision implicite née le 25 octobre 2023, dont ils demandent l'annulation, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a rejeté le recours formé contre ces décisions consulaires.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France :

2. En premier lieu, aux termes de l'article D. 312-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, en vigueur à la date de la décision attaquée : " Le président de la commission [de recours] est choisi parmi les personnes ayant exercé des fonctions de chef de poste diplomatique ou consulaire. / La commission comprend, en outre : / 1° Un membre, en activité ou honoraire, de la juridiction administrative ; / 2° Un représentant du ministre des affaires étrangères ; / 3° Un représentant du ministre chargé de l'immigration ; / 4° Un représentant du ministre de l'intérieur ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de l'arrêté du 4 décembre 2019 relatif aux modalités de fonctionnement de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France : " [La commission] délibère valablement lorsque le président et deux de ses membres au moins, ou leurs suppléants respectifs, sont réunis ". Aux termes de l'article D. 312-7 : " La commission peut soit rejeter le recours, soit recommander au ministre des affaires étrangères et au ministre chargé de l'immigration d'accorder le visa demandé. / Le président de la commission peut rejeter, sans réunir la commission, les recours manifestement irrecevables ou mal fondés. ".

3. Il ne résulte ni de ces dispositions, ni d'aucune autre du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, ni d'un autre texte, que, sauf dans le cas prévu par les dispositions précitées de l'article D. 312-7, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France est tenue de se réunir pour statuer par décision expresse sur un recours formé devant elle. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce qu'il n'est pas démontré que la commission de recours contre les décisions de refus de visa s'est effectivement réunie pour examiner son recours, en étant régulièrement composée, doit être écarté.

4. En deuxième lieu, d'une part, aux termes des dispositions de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile que : " I. - Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, le ressortissant étranger qui s'est vu reconnaître la qualité de réfugié ou qui a obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire peut demander à bénéficier de son droit à être rejoint, au titre de la réunification familiale :/ 1° Par son conjoint ou le partenaire avec lequel il est lié par une union civile, âgé d'au moins dix-huit ans, si le mariage ou l'union civile est antérieur à la date d'introduction de sa demande d'asile ; / 2° Par son concubin, âgé d'au moins dix-huit ans, avec lequel il avait, avant la date d'introduction de sa demande d'asile, une vie commune suffisamment stable et continue ; / 3° Par les enfants non mariés du couple, âgés au plus de dix-neuf ans. () L'âge des enfants est apprécié à la date à laquelle la demande de réunification familiale a été introduite ". Aux termes de l'article L 561-4 du même code : " Les articles L. 434-1, L. 434-3 à L. 434-5 et le premier alinéa de l'article L. 434-9 sont applicables. La réunification familiale n'est pas soumise à des conditions de durée préalable de séjour régulier, de ressources ou de logement. ". L'article L 561-5 de ce code précise par ailleurs que : " Les membres de la famille d'un réfugié ou d'un bénéficiaire de la protection subsidiaire sollicitent, pour entrer en France, un visa d'entrée pour un séjour d'une durée supérieure à trois mois auprès des autorités diplomatiques et consulaires, qui statuent sur cette demande dans les meilleurs délais. Ils produisent pour cela les actes de l'état civil justifiant de leur identité et des liens familiaux avec le réfugié ou le bénéficiaire de la protection subsidiaire. (). ". Enfin, aux termes des articles L. 434-3 et L. 434-4 du même code, rendus applicables à la procédure de réunification familiale par l'article L. 561-4 de ce code : " Le regroupement familial peut également être demandé pour les enfants mineurs de dix-huit ans du demandeur et pour ceux de son conjoint si, au jour de la demande : / 1° La filiation n'est établie qu'à l'égard du demandeur ou de son conjoint ; / 2° Ou lorsque l'autre parent est décédé ou déchu de ses droits parentaux. ", et que : " Le regroupement familial peut être demandé pour les enfants mineurs de dix-huit ans du demandeur et ceux de son conjoint, qui sont confiés, selon le cas, à l'un ou l'autre, au titre de l'exercice de l'autorité parentale, en vertu d'une décision d'une juridiction étrangère. Une copie de cette décision devra être produite ainsi que l'autorisation de l'autre parent de laisser le mineur venir en France. ".

5. Le droit pour les réfugiés et titulaires de la protection subsidiaire de faire venir auprès d'eux leur conjoint et leurs enfants âgés de moins de dix-neuf ans implique que ceux-ci puissent solliciter et, sous réserve de motifs d'ordre public et à condition que leur lien de parenté soit établi, obtenir un visa d'entrée et de long séjour en France.

6. Par ailleurs, il n'appartient pas aux autorités administratives françaises de mettre en doute le bien-fondé d'une décision rendue par une autorité juridictionnelle étrangère, hormis le cas où le jugement produit aurait un caractère frauduleux.

7. D'autre part, aux termes de l'article D. 312-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Une commission placée auprès du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'intérieur est chargée d'examiner les recours administratifs contre les décisions de refus de visa de long séjour prises par les autorités diplomatiques ou consulaires. (). ". Aux termes de l'article D. 312-8-1 du même code : " En l'absence de décision explicite prise dans le délai de deux mois, le recours administratif exercé devant les autorités mentionnées aux articles D. 312-3 et D. 312-7 est réputé rejeté pour les mêmes motifs que ceux de la décision contestée. L'administration en informe le demandeur dans l'accusé de réception de son recours ".

8. En application des dispositions précitées de l'article D. 312-8-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, si le recours administratif préalable obligatoire formé contre une décision de refus d'une demande de visa fait l'objet d'une décision implicite de rejet, cette décision de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France, qui se substitue à celles de l'autorité consulaire, doit être regardée comme s'étant approprié les motifs retenus par cette autorité, tirés en l'espèce, s'agissant de Mme B J épouse K N, de ce que le lien familial allégué avec M. K N, le réunifiant, ne correspond pas à l'un des cas permettant d'obtenir un visa au titre de la réunification familiale, d'autre part, s'agissant de l'enfant Q K F, du caractère partiel de la réunification familiale sans que l'intérêt de l'enfant suffise à en justifier, et enfin, s'agissant des enfants O K E et P K H, du fait que les demandeurs de visas n'ont pas justifié de leur identité et de leur situation de famille, les documents n'étant pas probants) et de la circonstance qu'en application des articles L. 434-3 et L. 434 du code des étrangers et de leur situation familiale, les documents produits ne permettent pas de justifier qu'ils auraient été confiés à M. K N au titre de l'autorité parentale en vertu d'une décision d'une juridiction étrangère.

En ce qui concerne Mme B J épouse K N :

9. Il ressort des pièces du dossier que M. K N et Mme B J ont produit un jugement supplétif du 5 janvier 2023 rendu par le tribunal de paix de Kinshasa (I démocratique du Congo) autorisant l'enregistrement tardif dans les registres d'état civil de la commune de Kasa-Vubu de leur mariage coutumier du 18 octobre 2011, antérieurement à la demande d'asile de M. K N. En outre, ils produisent l'acte de mariage dressé sur ces registres en transcription de ce jugement par l'officier d'état civil de la commune de Kasa-Vubu. Les seules circonstances, opposées par le ministre, selon lesquelles le réunifiant aurait signé l'acte de mariage, alors que ce dernier justifie avoir donné pouvoir à un mandataire comme le lui permet les dispositions de l'article 370 du code de la famille congolais, et que le réunifiant, en sa qualité de réfugié soumis au droit français, ne pouvait solliciter un jugement supplétif portant transcription de son mariage coutumier, ne sauraient permettre de remettre en cause l'existence du lien familial entre les requérants. Par suite, le lien matrimonial les unissant doit être tenu pour établi. Dans ces conditions, en estimant que le lien familial allégué entre Mme B J et le réunifiant ne correspondrait pas à l'un des cas permettant à cette dernière d'obtenir un visa en qualité de membre de la famille d'un réfugié, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France commis une erreur d'appréciation et a méconnu les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

En ce qui concerne l'enfant Q K F :

10. Aux termes de l'article L. 434-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, applicable aux membres de la famille d'un réfugié en vertu des dispositions de l'article L. 562-2 du même code, citées au point 2 : " Le regroupement familial est sollicité pour l'ensemble des personnes désignées aux articles L. 434-2 à L. 434-4. Un regroupement partiel peut toutefois être autorisé pour des motifs tenant à l'intérêt des enfants. ". Il résulte de ces dispositions que la réunification doit concerner, en principe, l'ensemble de la famille du ressortissant étranger qui demande à en bénéficier et qu'une réunification partielle ne peut être autorisée à titre dérogatoire que si l'intérêt des enfants le justifie.

11. Alors que l'administration ne conteste ni l'identité de l'enfant Q K F, ni le lien de filiation l'unissant à M. K N, qui sont au demeurant établis par une copie intégrale d'acte de naissance de l'intéressée dressé en transcription d'un jugement supplétif également produit, il est constant que l'enfant, dont le ministre se prévaut de 'existence, né d'une précédente union de Mme B J épouse K N et qui vit avec son père, ne peut être regardé comme relevant de la même la cellule familiale que l'enfant Q K F, et susceptible de le rejoindre M. K N à ce titre en France. Dès lors, en opposant à la demande de visa de l'enfant Q K F le caractère partiel de la réunification familiale projetée, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a commis une erreur d'appréciation.

12. Toutefois l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

13. Le ministre de l'intérieur fait valoir dans son mémoire en défense, communiqué aux requérants, que M. K N ne dispose pas d'un jugement de délégation de l'autorité parentale sur l'enfant Q K F.

14. Il est constant que dès lors que, ainsi qu'il a été dit au point 9 du présent jugement, Mme B J épouse K N peut rejoindre son époux en France, l'enfant Q K F a vocation à l'accompagner sans qu'un jugement de délégation de l'autorité parentale à M. K N soit requis. Par suite, il n'y a pas lieu de procéder à la substitution de motif demandée par le ministre de l'intérieur.

En ce qui concerne les enfants O K E et P K H :

15. D'une part, pour justifier des identités des enfants O K E et P K H, ainsi que de leur lien de filiation avec M. K N, les requérants ont produit la copie d'un jugement supplétif commun tenant lieu d'acte de naissance, rendu le 15 février 2022 par le tribunal pour enfants de R démocratique du Congo), et les copies des actes de naissance dressés par l'officier de l'état civil de la commune de Kasa Vubu, faisant état des naissances de O K E, le 5 juillet 2007, et de P K H le 17 juin 2010, ainsi que du lien de filiation les unissant à M. K N.

16. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, et en particulier des pièces produites à l'appui du recours formé devant la commission de recours, que les requérants disposent d'un jugement de garde et d'exercice de l'autorité parentale, rendu par le tribunal pour enfants de L A 4683/II le 28 février 2023 et ses actes de signification.

17. Dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir qu'en se fondant sur les motifs énoncés au point 8, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a commis une erreur d'appréciation.

18. Toutefois l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

19. Le ministre de l'intérieur fait valoir dans son mémoire en défense, communiqué aux requérants, que M. K N n'a pas produit d'autorisation de sortie du territoire congolais signée de la mère des enfants.

20. Aux termes de l'article L. 561-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile: " Les articles L. 434-1, L. 434-3 à L. 434-5 et le premier alinéa de l'article L. 434-9 sont applicables. () ". Aux termes de l'article L. 434-4 du même code : " Le regroupement familial peut être demandé pour les enfants mineurs de dix-huit ans du demandeur et ceux de son conjoint, qui sont confiés, selon le cas, à l'un ou l'autre, au titre de l'exercice de l'autorité parentale, en vertu d'une décision d'une juridiction étrangère. Une copie de cette décision devra être produite ainsi que l'autorisation de l'autre parent de laisser le mineur venir en France. ".

21. Il est constant qu'à la date de la décision attaquée, les requérants ne disposaient pas d'une autorisation de sortie du territoire congolais accordée par Mme G, mère des enfants. Par suite, il y a lieu de procéder à la substitution de motif demandée par le ministre de l'intérieur.

22. En dernier lieu, s'il n'est pas contesté que les enfants O K E et P K H sont les enfants de M. K N, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment en l'absence d'autorisation de sortie du territoire congolais consentie, au profit du réunifiant, que l'intérêt supérieur des enfants, dont la mère réside au Congo, serait de rejoindre leur père en France. Ainsi, dans les circonstances de l'espèce, la décision attaquée ne méconnaît ni le droit des intéressés au respect de leur vie privée et familiale garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni les stipulations de l'article 3 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant.

23. Il résulte de tout de ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à demander l'annulation de la décision contestée, en tant qu'elle concerne Mme B J épouse K N et l'enfant Q K F.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

24. Le présent jugement, eu égard au motif d'annulation retenu, implique seulement mais nécessairement qu'il soit enjoint au ministre de l'intérieur de faire délivrer à Mme B J épouse K N et l'enfant Q K F les visas d'entrée et de long séjour demandé dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais d'instance :

25. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1.200 euros à verser à M. K N et Mme B J épouse K N en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite née le 25 octobre 2023 de la commission de recours contre les décisions de refus de visas d'entrée en France est annulée en tant seulement qu'elle rejète le recours présenté pour Mme B J épouse K N et l'enfant Q K F.

Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur de faire délivrer à Mme B J épouse K N et l'enfant Q K F les visas demandés dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : L'Etat versera à M. K N et Mme B J épouse K N la somme de 1.200 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. C K N, Mme D B J épouse K N et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur.

Délibéré après l'audience du 4 février 2025, à laquelle siégeaient :

M. Besse, président,

Mme Roncière, première conseillère,

M. Revéreau, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2025.

La rapporteure,

M.-A. RONCIÈRE

Le président,

P. BESSE

La greffière,

N. BRULANT

La I mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,