Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2406613

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 2 mai 2024, M. A B et Mme F K, représentés par Me Azogui, demandent au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision du 8 mars 2024 par laquelle la commune de Haute-Goulaine a exercé son droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée section CL n°55, commune de Haute-Goulaine (44) et a décidé d'acquérir à l'amiable les parcelles cadastrées section CL nos 56 et 57, et section CI n°2 au prix de 3 900 euros ;

2°) d'enjoindre à la commune de Haute-Goulaine de s'abstenir, dans l'hypothèse où le transfert de propriété n'aurait pas encore été réalisé, de conclure l'acte authentique et de verser le prix d'acquisition dès lors que la suspension de l'exécution de la décision de préemption fait obstacle à la vente, et, dans l'hypothèse où le transfert de propriété aurait été réalisé, de disposer du bien, de l'aliéner au profit d'un tiers et d'en user dans des conditions qui rendraient difficilement réversible la décision de préemption ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Haute-Goulaine la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la condition d'urgence est présumée satisfaite dès lors qu'ils justifient de leur qualité d'acquéreur évincé ; de plus, la commune ne peut invoquer qu'il existe des conditions particulières nécessitant la mise en œuvre dans de brefs délais de son droit de préemption dès lors qu'elle ne se prévaut d'aucun projet préexistant ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

* elle méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : il appartiendra à la commune de produire l'ensemble des convocations adressées aux conseillers municipaux ainsi que la note explicative de synthèse ;

* la commune de Haute-Goulaine n'était pas compétente pour exercer le droit de préemption ;

* le conseil municipal de la commune de Haute-Goulaine n'était pas compétent pour exercer le droit de préemption : le conseil municipal n'était plus compétent pour exercer le droit de préemption urbain dès lors qu'il a délégué cette compétence au maire de la commune, par délibération du 25 mai 2020, sans aucune réserve lorsque le maire exerce directement ce droit ; le pouvoir ainsi délégué au maire ne connaît une réserve que lorsque celui-ci entend subdéléguer l'exercice du droit de préemption ; en tout état de cause, il appartiendra à la commune de produire l'avis favorable de la commission urbanisme réunie le 6 mars 2024 ;

* elle est insuffisamment motivée en méconnaissance des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme : la simple référence aux motifs de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ne saurait constituer une motivation suffisante ; la décision contestée en ce qu'elle se borne à viser des objectifs généraux et lacunaires, tirés de ce que la parcelle en cause est située en zone urbaine et que son acquisition permettra de contribuer à la réalisation d'une opération de logements sociaux, est entachée d'un défaut de motivation ; les éléments relatifs aux prétendus aménagements " des espaces d'agrément et de trame verte " sont inopérants dès lors qu'ils concernent un souhait de la commune d'acquérir des parcelles situées dans en zone agricole et qui ne lui ont jamais été proposées à la vente ; la décision de préemption ne fait pas apparaître la nature du projet ;

* la préemption litigieuse est tardive et dénuée de caractère exécutoire : il appartiendra à la commune de produire la preuve de la transmission de la décision de préemption au contrôle de légalité et celle de sa notification au notaire mandataire et aux vendeurs ;

*elle est entachée d'un défaut de base légale compte tenu de l'absence d'institution régulière du droit de préemption urbain ;

* il n'est pas démontré que le bien préempté est concerné par un projet préexistant, relevant de l'un des objets visés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme : aucun projet ne préexiste de nature à justifier la décision de préemption contestée laquelle se borne à motiver de manière lapidaire la nécessité de rattraper un déficit de productions de logements sociaux au titre de l'article L. 302-5-1 du code de la construction et de l'habitation ; la commune ne justifie nullement, qu'à la date de la décision de préemption, elle avait spécifiquement visé la parcelle sise 10, rue du Val des Prés pour créer un projet précisément à cet endroit et non dans un autre secteur de la commune ; comme l'a déclaré le maire de la commune, il s'agit d'une préemption d'opportunité ; en tout état de cause, l'aveu de la commune invoquant des informations liées au déficit de production de logements sociaux et à son souhait d'aménager des parcelles en zone agricoles non concernées par la décision de préemption contredit à lui seul l'existence d'un projet réel et réaliste pour cette seule parcelle CL n°55 dès lors que la commune n'aura jamais la maîtrise foncière des parcelles cadastrées sections CL n°56 et 57 et CI n°2 ;

* l'exercice du droit de préemption en cause ne poursuit pas un objectif d'intérêt général : le projet étant purement et simplement inexistant, l'exercice du droit de préemption n'a pu être réalisé dans un objectif d'intérêt général ; aucun projet ne repose sur l'un des objectifs visés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et il est impossible d'apprécier même sommairement les incidences financières de la mise en œuvre du projet annoncé par la décision de préemption contestée puisque ce projet n'est pas détaillé et inexistant.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mai 2024, la commune de Haute-Goulaine, représentée par Me I, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme 3 000 euros au titre des frais d'instance.

Elle fait valoir que :

- la condition d'urgence n'est pas remplie : la présomption d'urgence dont se prévalent les requérants est renversée au regard de son intérêt, celui de l'Etat et des habitants de la commune que des logements sociaux soient créés afin de combler son déficit ; l'intérêt général qui s'attache à la réalisation de logements sociaux doit prévaloir sur les intérêts particuliers des requérants ;

- aucun des moyens soulevés par les requérants n'est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :

*elle ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

* la commune de Haute-Goulaine est compétente pour exercer le droit de préemption ;

* le conseil municipal de la commune de Haute-Goulaine était compétent, au regard des dispositions de l'article L. 2241-1 alinéa 1er du code général des collectivités territoriales, pour prononcer la délibération litigieuse dès lors qu'elle concerne non seulement le bien soumis à l'exercice du droit de préemption mais également l'acquisition à l'amiable des parcelles cadastrées section CL nos 56 et 57 et CI n°2, cette opération formant un tout indissociable ;

* elle est suffisamment motivée au regard des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme : l'objet de la préemption et le projet, tenant à la création de logements sociaux, sont bien mentionnés dans la décision contestée ;

* la préemption litigieuse n'est pas tardive et est revêtue de caractère exécutoire : la décision contestée a été transmise en préfecture, le 11 mars 2024, et a été adressée au notaire et aux vendeurs, les 15 et 27 mars 2024 ;

*elle n'est pas entachée d'un défaut de base légale ;

* le bien préempté est concerné par un projet préexistant, relevant de l'un des objets visés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et la décision contestée satisfait ainsi aux exigences de l'article L. 210-1 du même code : comme le rappelle la délibération contestée, un PLH a été adopté le 5 octobre 2021, qui prévoit, la concernant, un objectif de production de logements locatifs sociaux de 35 %, soit 92 logements sur 6 ans ; de même, un contrat de mixité sociale a été conclu et couvre la période 2023-2025, qui prévoit la création de 21 logements sociaux dans les zones d'urbanisation diffuse, où est situé le terrain préempté, classé en zone UC ; à cet égard le compte-rendu de la commission urbanisme mentionne la possibilité de création d'environ 4 logements locatifs sociaux ; cet objectif de création de logements sociaux est étayé à la fois par les termes du règlement de la zone UC du PLU et par l'étude objective et comparative des opérations de logement récentes en zone UB et UC ;

* l'exercice du droit de préemption en cause poursuit un objectif d'intérêt général : la création de logements sociaux, sur le territoire communal, est une obligation qui a justifié sa mise en carence par arrêté du 30 décembre 2020 ; elle souhaite rattraper le retard qu'elle a pris dans ce domaine.

Le 6 mai 2024, la requête a été communiquée à M. et Mme C, Mme E et Mme I, qui n'ont pas produit d'écritures dans la présente instance.

Vu :

- les pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 2 mai 2024 sous le numéro 2406550 par laquelle M. B et Mme K demandent l'annulation de la décision attaquée.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Robert-Nutte, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 21 mai 2024 à 15 heures :

- le rapport de Mme Robert Nutte, juge des référés,

- les observations de Me Azogui, représentant M. B et Mme K, qui précise à la barre renoncer aux moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, de l'incompétence de la commune de Haute-Goulaine, et du défaut de base légale de la décision contestée et qui indique que, dans les circonstances de l'espèce, la suspension de l'exécution de la décision contestée n'impliquera pas le prononcé d'une injonction ;

- et les observations de Me Léon, substituant Me I, représentant la commune de Haute-Goulaine, qui reprend ses écritures à la barre.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Mme K et M. B, en leur qualité d'acquéreur évincé, demandent au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision du 8 mars 2024 par laquelle la commune de Haute-Goulaine a exercé son droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée section CL n°55, commune de Haute-Goulaine (44) et a décidé d'acquérir à l'amiable les parcelles cadastrées section CL nos 56 et 57, et section CI n°2 au prix de 3 900 euros.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

En ce qui concerne la condition d'urgence :

3. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 521-1 du code de justice administrative que l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets vis-à-vis de l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci en demande la suspension. Elle peut cependant être levée lorsque la personne qui exerce le droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a justifié l'exercice du droit de préemption.

4. Il est constant que les requérants ont la qualité d'acquéreur évincé. Ainsi, leur demande de suspension doit, en principe, être considérée comme satisfaisant à la condition d'urgence, telle qu'entendue par les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative. Si, pour contester l'urgence à statuer, la commune de Haute-Goulaine se prévaut de l'intérêt général poursuivi par le projet qui a justifié l'exercice du droit de préemption, tenant à la création de logements sociaux, cette circonstance n'est, toutefois, pas de nature à démontrer la nécessité, ni même la possibilité d'une réalisation rapide de ce projet, susceptible de dénuer la présente demande de caractère urgent. Par suite, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie.

Sur l'existence de moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué :

5. En l'état de l'instruction, le moyen tiré de l'incompétence du conseil municipal de la commune de Haute-Goulaine pour exercer le droit de préemption urbain, tel que soutenu par les requérants, est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision de préemption attaquée.

6. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état de l'instruction, aucun autre moyen n'est de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée, y compris en ce qu'elle concerne l'acquisition amiable des parcelles cadastrées section CL nos 56 et 57, et section CI n°2 au prix de 3 900 euros.

7. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a uniquement lieu d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision du 8 mars 2024 par laquelle la commune de Haute-Goulaine a exercé son droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée section CL n°55, commune de Haute-Goulaine (44).

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

8. La suspension ainsi prononcée n'implique pas de prescrire une injonction à la commune de Haute-Goulaine. Par suite, les conclusions susvisées doivent être rejetées.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Haute-Goulaine au titre des frais exposés par elle à l'occasion de la procédure et non compris dans les dépens. Par suite les conclusions de la commune de Haute-Goulaine présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

10. D'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Haute-Goulaine, le versement à Mme K et M. B de la somme de 800 euros au titre des frais exposés par eux à l'occasion de l'instance et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la décision du 8 mars 2024 par laquelle la commune de Haute-Goulaine a exercé son droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée section CL n°55, commune de Haute-Goulaine (44) est suspendue.

Article 2 : La commune de Haute-Goulaine versera à Mme K et M. B la somme de 800 euros (huit cents euros) au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Haute-Goulaine présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme F K, M. A B, M. et Mme D et J C, Mme H E, Mme G I et au maire de la commune de Haute-Goulaine.

Fait à Nantes, le 3 juin 2024.

La juge des référés,

O. ROBERT-NUTTE

La greffière,

M-C MINARD

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N°2406613