Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2000993

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 mars 2020, 10 novembre 2020 et 26 décembre 2020, l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme (CCDH), représentée par Me Jacquot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle la direction générale de l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon a refusé de lui communiquer la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2017 en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et le rapport annuel établi pour l'année 2017 par l'établissement qui rend compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention ;

2°) d'enjoindre à l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon de lui communiquer les documents demandés, à l'exception du rapport annuel 2017 si ce dernier n'existe pas, sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients ni des mentions relatives au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention mais sans les coordonnées ou identifiants du personnel de santé, à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon le versement de la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de le condamner aux entiers dépens.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- elle dispose d'un intérêt et de la qualité pour agir ;

- elle peut, s'agissant de documents publics qui ne relèvent d'aucun secret prévu par la loi, en obtenir la communication en vertu des dispositions du code des relations entre le public et l'administration et la CADA a d'ailleurs émis un avis favorable à leur communication ;

- elle a envoyé une demande par voie électronique le 28 novembre 2018 au centre hospitalier spécialisé Georges Daumézon ;

- la circonstance que l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique prévoit une liste de personnes auxquelles les rapports doivent être transmis ne s'oppose pas à ce qu'ils soient communiqués à des tiers ;

- elle demande la communication des documents en prévoyant l'occultation des données concernant l'identification du personnel hospitalier mais en laissant apparaître l'identifiant anonymisé du patient et des mentions de début, de fin et de durée des mesures d'isolement et de contention, qui sont des indications primordiales pour s'assurer du respect des droits des patients ;

- la protection de la vie privée des patients et la traçabilité des mesures d'isolement et de contention sont assurées par l'identifiant anonymisé du patient.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 octobre 2020, l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon, représenté par Me Rainaud, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors qu'il n'a jamais reçu la demande du 28 novembre 2018 ;

- l'association ne peut obtenir la communication des documents demandés dès lors que l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique prévoit une liste restreinte d'institutions habilitées à prendre connaissance de ces données dans laquelle elle ne figure pas ;

- il n'est pas en mesure de communiquer le rapport annuel 2017, ce document n'ayant pas été établi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Rouault-Chalier, vice-présidente pour statuer sur le litige en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de Mme Palis De Koninck, rapporteure publique,

- et les observations de Me Tissier-Lotz, substituant Me Rainaud, représentant l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon.

Considérant ce qui suit :

1. L'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme (CCDH) a demandé, le 28 novembre 2018 par voie électronique, à l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon, la communication de la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2017 en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et du rapport annuel établi pour l'année 2017 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention. Devant le silence de l'administration gardé pendant plus d'un mois à compter de la réception de la demande, une décision de rejet implicite est née. Le 17 janvier 2019, la requérante a formé un recours administratif préalable obligatoire en saisissant la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA). Cette dernière a rendu un avis favorable à la communication des documents sollicités le 21 mars 2019. Devant le silence de l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon à la suite de l'émission de cet avis, une décision implicite de rejet est née dont l'association demande l'annulation.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. D'une part, aux termes de l'article R. 311-12 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus. ". L'article R. 311-13 de ce même code fixe à un mois le délai au terme duquel intervient la décision implicite de rejet.

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 112-8 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute personne, dès lors qu'elle s'est identifiée préalablement auprès d'une administration, peut, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat, adresser à celle-ci, par voie électronique, une demande, une déclaration, un document ou une information, ou lui répondre par la même voie. Cette administration est régulièrement saisie et traite la demande, la déclaration, le document ou l'information sans lui demander la confirmation ou la répétition de son envoi sous une autre forme. ". Aux termes de l'article R. 112-9-1 du même code : " Pour exercer son droit de saisir une administration par voie électronique, toute personne s'identifie auprès de cette administration dans le respect des modalités d'utilisation des téléservices définies en application du deuxième alinéa de l'article L. 112-9. / A cet effet, elle indique dans son envoi, s'il s'agit d'une entreprise, son numéro d'inscription au répertoire des entreprises et de leurs établissements, s'il s'agit d'une association, son numéro d'inscription au répertoire national des associations et, dans les autres cas, ses nom et prénom et ses adresses postale et électronique. / Les modalités peuvent également permettre l'utilisation d'un identifiant propre à la personne qui s'adresse à l'administration ou celle d'autres moyens d'identification électronique dès lors que ceux-ci sont acceptés par l'administration. ".

4. Il ressort des pièces du dossier que l'association requérante a envoyé un mail à la direction du centre hospitalier spécialisé Georges Daumézon le 28 novembre 2018 à 15h42 comme elle pouvait le faire en application des articles L. 112-8 et R. 112-9-1 du code des relations entre le public et l'administration. Cet établissement, qui à l'occasion de l'instruction de l'avis de la CADA émis le 21 mars 2019 n'a pas prétendu qu'aucune demande ne lui aurait été faite en ce sens, ne conteste pas sérieusement avoir reçu ce courrier électronique. Dès lors, en l'absence de décision expresse de cet établissement et conformément aux dispositions précitées des articles R. 311-12 et R. 311-13 du code des relations entre le public et l'administration, cette demande a fait l'objet, le 28 décembre 2018, d'une décision implicite de refus. Par suite, la fin de non-recevoir tirée, sur le fondement des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, de l'absence de liaison du contentieux ne peut qu'être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. D'une part, aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs. ". Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par () les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions. / () ". L'article L. 311-1 de ce code dispose que : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ". En vertu du premier alinéa de l'article L. 311-2 du même code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. ".

6. D'autre part, l'article L. 311-6 de ce code prévoit que : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. () ". Aux termes de l'article L. 311-7 de ce même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ".

7. Enfin, aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique dans sa rédaction applicable au litige : " L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1. ".

8. Les dispositions précitées de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, qui prévoient, d'une part, que le registre de contention et d'isolement doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires et, d'autre part, que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques est transmis pour avis à la commission des usagers et au conseil de surveillance de l'établissement, n'ont ni pour objet ni pour effet de soustraire ces documents aux règles du code des relations entre le public et l'administration régissant le droit d'accès aux documents administratifs. Il s'ensuit que ces dispositions ne sont pas applicables au litige, lequel porte exclusivement sur la communicabilité de ces documents.

9. Le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, prévus par les dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, établis et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs et sont donc communicables en application des dispositions ci-dessus du code des relations entre le public et l'administration sous réserve, le cas échéant, et conformément à l'article L. 311-6 de ce même code, de l'occultation des mentions dont la communication porterait atteinte au secret médical, à la protection de la vie privée de personnes physiques ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.

En ce qui concerne le registre des mesures de contention et d'isolement de l'établissement établi entre le 1er janvier et le 31 décembre 2017 :

10. Il résulte de ce qui précède que l'association requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que, par la décision implicite attaquée, l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon a refusé de lui communiquer copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2017.

11. Cependant, et ainsi qu'il a été dit, le registre des mesures d'isolement et de contention n'est communicable qu'après occultation, conformément aux articles L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, des mentions permettant d'identifier les patients afin de préserver le secret médical et la protection de la vie privée, ainsi que de celles permettant d'identifier les soignants pour éviter que la divulgation d'informations les concernant puissent leur porter préjudice.

12. En l'espèce, l'association requérante se borne à solliciter copie de ce document sans occultation, d'une part, des identifiants anonymisés des patients et, d'autre part, des mentions quant au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention. Or, de telles mentions, qui permettent de préserver l'anonymat des patients ayant fait l'objet de mesures d'isolement et/ou de contention, ne contreviennent pas aux réserves relevées aux points qui précèdent. Par suite, l'association requérante est fondée à soutenir que le refus implicite de lui communiquer le registre des mesures de contention et d'isolement établi au titre de l'année 2017, sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients ainsi que des indications de dates et de durée des mesures en cause, méconnaît les dispositions des articles L. 311-1 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

En ce qui concerne le rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2017 :

13. En vertu des dispositions citées au point 5 du présent jugement, si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu'elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s'applique toutefois qu'à des documents existants, dès lors que le code des relations entre le public et l'administration n'a ni pour objet ni pour effet de contraindre l'administration à établir un document qui n'existe pas, l'administration n'étant pas davantage tenue d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités. La communication d'un document inexistant est toutefois imposée, dans l'hypothèse où celui-ci peut être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant.

14. En l'espèce, l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon fait valoir dans ses écritures en défense que le rapport annuel rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention n'a pas été établi au titre de l'année 2017. L'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme ne fait état d'aucun élément de nature à démontrer que l'établissement aurait été en possession de ce document à la date de la décision attaquée, ni que celui-ci aurait pu être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant avant cette date. Par suite, en raison de l'impossibilité matérielle dans laquelle l'administration se trouve de communiquer le document en cause, l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation du refus de le communiquer.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

15. L'exécution du présent jugement implique nécessairement la communication à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme d'une copie du registre des mesures d'isolement et de contention prises au sein de l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon au cours de l'année 2017, avec occultation des éléments permettant d'identifier les professionnels de santé mais sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients et des mentions de début, de fin et de durée des mesures d'isolement et de contention. Il y a lieu d'enjoindre à cet établissement d'y procéder dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés à l'instance :

16. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme au même titre.

17. La présente instance ne comporte aucun dépens. Par suite, les conclusions de l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme tendant à ce que l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon soit condamné à en supporter la charge ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : La décision implicite par laquelle l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon a refusé de communiquer à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme la copie du registre de contention et d'isolement établi du 1er janvier au 31 décembre 2017 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon de communiquer à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, le registre des mesures d'isolement et de contention établi au titre de l'année 2017, dans les conditions définies au point 15 du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme et à l'établissement public de santé mentale du Loiret Georges Daumézon.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 octobre 2022.

La magistrate désignée,

Patricia A

La greffière,

Agnès BRAUD

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.