Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2001464

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 avril 2020 et le 23 septembre 2021 M. A D et Mme B D, représentés par Me Destarac, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 7 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bû a approuvé le plan local d'urbanisme ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Bû une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération du 7 novembre 2019 est entachée d'un vice de procédure :

* certains avis n'ont été rendus publics qu'après la clôture de l'enquête publique ;

* le dossier mis à disposition du public durant cette enquête ne contenait pas de bilan de la concertation ;

* aucun débat public n'a été organisé ;

* un des membres du conseil municipal personnellement intéressé à l'affaire a pris part à la délibération litigeuse en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ;

* les dispositions de l'article L. 151-43 du code de l'urbanisme ont été méconnues dès lors que les servitudes ne sont pas jointes au dossier d'enquête publique et en annexe du plan local d'urbanisme (PLU) ;

- la délibération du 7 novembre 2019 est contraire aux dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'elle ne prend pas en compte les risques existants et est contraire au schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ;

- le rapport de présentation comporte des insuffisances ;

- il existe des incohérences entre les orientations d'aménagement et de programmation (OAP), le règlement du PLU et le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ;

- la commune a commis une erreur manifeste d'appréciation et une erreur de droit en classant les parcelles H n° 30, 33 et 1368 en zone à urbaniser (1AU).

Par un mémoire enregistré le 10 août 2021, la commune de Bû, représentée par Me Mery, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. et Mme D ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- les conclusions de Mme Dumand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Barreau, représentant M. et Mme D.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme D sont propriétaires d'un terrain sis 31 rue Saint-Antoine à Bû (Eure-et-Loir), comprenant les parcelles cadastrées H n° 30, 31, 32, 33 et 1368, dans le secteur de Saint-Antoine. Par délibération du 22 janvier 2015, le conseil municipal de la commune de Bû a prescrit l'élaboration d'un PLU. A l'issue de cette procédure, les parcelles cadastrées H n° 30, 33 et 1368 leur appartenant ont été classées en zone à urbaniser (1AU). Par délibération du 7 novembre 2019, le conseil municipal a approuvé le PLU de la commune de Bû. M. et Mme D demandent l'annulation de cette décision.

Sur la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 153-8 code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure () ". Aux termes de l'article R. 123-8 code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / () / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13 ainsi que, le cas échéant, le rapport final prévu à l'article L. 121-16-2. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne () ".

3. D'une part, il ressort du rapport d'enquête publique élaboré par le commissaire enquêteur que le dossier d'enquête mis à disposition du public était notamment composé d'un dossier contenant les avis des services de l'Etat et des différentes parties au projet, au nombre desquelles figurent la mission régionale d'autorité environnementale, entité administrative de l'Etat. A supposer que l'avis rendu par cette mission n'ait pas été joint au dossier et rendu public le 13 septembre 2019, après la clôture de l'enquête publique, cette communication tardive n'a en l'espèce pas eu pour effet de nuire à l'information du public, ni été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête publique et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. Par ailleurs, en se bornant à soutenir que les avis des autres personnes consultées n'étaient pas joints au dossier, M. et Mme D n'assortissent pas la deuxième branche de leur moyen des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.

4. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le bilan de la concertation est retracé dans la délibération n° 2018-84 du conseil municipal de la commune de Bû et que le dossier d'enquête mis à disposition du public comportait une chemise des délibérations du conseil municipal et des arrêtés du maire. Or les requérants ne soutiennent pas ni même n'allèguent que la délibération n° 2018-84 ne figurait pas dans cette chemise. Ils ne sont dès lors pas fondés à soutenir que le dossier d'enquête publique était incomplet, faute de contenir le bilan de la concertation.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées ".

6. Il est constant que la délibération du 22 janvier 2015 du conseil municipal de la commune de Bû prévoit que l'approbation du PLU doit être précédée d'au moins deux réunions publiques et de la participation à un débat public. Il ressort de la délibération n° 2018-84 du conseil municipal de la commune de Bû qu'à l'issue des réunions publiques du 21 juin 2017 et du 23 octobre 2017 des questions ont été posées et que les échanges ont été soutenus, des questions d'ordre privé et d'ordre général ayant été posées à ces deux occasions. Un débat public a donc bien eu lieu au cours de ces réunions. Or, la délibération du 22 janvier 2015 ne saurait être interprétée comme excluant la possibilité que le débat public se tienne à l'occasion des réunions publiques. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'aucun débat public ne serait intervenu.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires () ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

8. La délibération litigieuse détermine des prévisions et règles d'urbanisme dont le champ d'application s'étend à l'ensemble de la commune de Bû. Il est constant que l'un des membres du conseil municipal de cette commune, qui a pris part au vote lors de la séance du 7 novembre 2019 au cours de laquelle le PLU a été approuvé, détient une parcelle qui est désormais classée en zone constructible du fait de la délibération litigieuse. Il ressort des pièces du dossier qu'il a été rapporteur lors de la séance du 3 décembre 2014 et qu'il a alors informé le conseil municipal, au nom de la commission qu'il représentait, du choix du bureau d'études pour l'élaboration du PLU. Il n'a toutefois par la suite pris aucune part active aux débats relatifs à ce plan lors des séances ultérieures du conseil municipal. Dans ces conditions, ce membre du conseil municipal ne peut être regardé comme ayant exercé une influence sur le vote et la délibération litigieuse n'a donc pas pris en compte son intérêt personnel. Dès lors, la participation au vote le 7 novembre 2019 d'un conseiller municipal n'a pas entaché d'irrégularité la délibération litigieuse.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-43 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme comportent en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol () ".

10. Il ressort du rapport d'enquête publique que le dossier mis à la disposition du public lors de l'enquête comportait des fiches de servitudes d'utilité publiques accompagnées d'un plan des servitudes et une annexe sanitaire qui présentait les données sur l'alimentation en eau potable, l'assainissement des eaux usées et la gestion des déchets assortie d'un plan des contraintes. Par ailleurs, la version publiée du PLU de la commune de Bû contient en annexe des documents relatifs aux servitudes d'utilité publiques et un plan des servitudes où figurent notamment celles liées à la protection des eaux potables et minérales, aux canalisations publiques et aux servitudes en électricité, ainsi qu'une annexe sanitaire dans laquelle sont retracées les servitudes liées au réseau d'assainissement. Par suite, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier liée à l'absence de mention des servitudes dans le cadre de l'enquête publique et en annexe du PLU doit être écarté.

Sur la légalité interne :

11. En premier lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / () / 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature () ". Ces dispositions doivent être interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, il appartient au juge administratif d'exercer un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par le plan local d'urbanisme et les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

12. Le PLU litigieux prévoit d'ouvrir à l'urbanisation 4 hectares, dont 2,6 hectares précédemment destinés à l'activité agricole, qui se situent en continuité avec le bourg urbanisé. Cette superficie doit être rapportée aux 1 137 hectares environ classés en zone agricole sur le territoire de la commune de Bû et aux 2 260 hectares de superficie totale de la commune. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme ont cherché, par la densification des zones déjà urbanisées et l'identification de zones de taille limitée situées en continuité avec le bourg existant, à limiter l'étalement urbain et l'artificialisation des terres agricoles. Enfin, si les requérants soutiennent que la création de logements sur ces zones anciennement agricoles n'est pas compatible avec l'objectif de prévention des pollutions, dès lors que le territoire de la commune est classé en zone vulnérable aux nitrates par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), il ressort du rapport de présentation du PLU qu'une dépollution de ces terrains est envisagée. Eu égard à ces éléments, le PLU litigieux n'est pas incompatible avec l'objectif fixé par le 5° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ni avec les défis à relever identifiés dans le SDAGE.

13. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement () ".

14. D'une part, aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 () ".

15. Le rapport de présentation justifie suffisamment la cohérence des OAP avec les orientations et objectifs du PADD aux pages 76, 79 ou 86. Il en va de même de la nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du PADD et notamment de son objectif n° 5, visant à protéger la forêt, préserver les continuités écologiques et intégrer les risques naturels, aux pages 73, 74 77, 78 ou 81. C'est également le cas en ce qui concerne la complémentarité de ces dispositions avec les OAP s'agissant de la zone 1AU et de l'OAP n° 1 à la page 76. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme doit ainsi être écarté en toutes ses branches.

16. D'autre part, aux termes de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au présent litige : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article L. 151-4 ; / 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci ".

17. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, les zones potentiellement humides sont répertoriées à la page 43 du rapport de présentation et aucune zone humide n'est recensée sur le territoire de la commune. Le rapport de présentation fait également état de la préservation et la mise en valeur des espaces naturels, des mares et des axes de ruissellement ainsi que de la trame bleue, les ruisseaux et fossés étant situés en zone naturelle ou agricole. Il mentionne les nappes phréatiques et la préservation des milieux aquatiques. Le rapport de présentation du PLU de la commune de Bû prend aussi en compte les corridors de biodiversité, y compris dans le centre-bourg. Il retrace le nombre d'exploitations agricoles en 2018, leur implantation sur le territoire communal et leurs évolutions depuis 2010, ainsi que les cultures sur le territoire de la commune. Par ailleurs, si les requérants soutiennent que la qualité de l'air et du climat n'est pas suffisamment analysée, le rapport de présentation du PLU mentionne que ce document d'urbanisme prend en compte le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie fixant les orientations en matière d'efficacité énergétique et d'amélioration de la qualité de l'air. En outre, les dispositions relatives au stationnement ont pour but de limiter les déplacements motorisés. Enfin, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le rapport de présentation fait état des conséquences sur l'environnement du passage en zone " à urbaniser " des secteurs Saint-Antoine et Jardin de Touzé. Il précise qu'il conviendra de limiter la suppression des arbres, préserver les fossés et corridors biologiques dans le secteur Saint Antoine et que des plantations d'arbres devront être privilégiées dans le secteur Jardin de Touzé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme doit être écarté dans toutes ses branches.

18. En troisième lieu, l'objectif 5c du PADD vise " tout en rendant possible l'urbanisation de terrains vierges dans le périmètre actuellement urbanisé - en vue de modérer la consommation d'espace - [à] préserver de la construction et de l'imperméabilisation certains cœurs d'îlots pour leur apport à la qualité de vie locale (intimité et tranquillité) et pour leur rôle de corridor écologique en pas japonais ". L'OAP n° 1, qui porte sur le renouvellement urbain rue de Dreux détermine pour sa part un objectif de participation au développement démographique de la commune en s'insérant dans le tissu urbain existant. Si l'urbanisation de ce secteur est rendue possible, c'est toutefois à la condition, expressément mentionnée dans l'OAP, que " la végétation en cœur d'ilot formant un " poumon vert " " soit conservée en partie, ce qui garantit la préservation de corridors écologiques. Selon le schéma figurant sur cette OAP, le " poumon vert " représente environ la moitié de la surface concernée par l'OAP. Dans ces conditions les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'OAP n° 1 serait incompatible avec l'objectif n° 5 du PADD.

19. En quatrième lieu, le règlement du PLU de la commune de Bû relatif à la zone 1AU prévoit dans son article 1AU 2 que les constructions sont autorisées dans cette zone à la condition que l'opération soit compatible avec l'OAP n° 1, laquelle prévoit, ainsi qu'il a été dit précédemment, le maintien d'un poumon vert en cœur d'ilot. Dans ces conditions les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le règlement de cette zone serait entaché d'erreur de droit, faute de prévoir des mesures de protection des corridors écologiques.

20. En dernier lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 12, 17, 18 et 19 qu'en classant en zone 1AU les parcelles cadastrées H n° 30, 33 et 1368, qui se situent dans la continuité d'un secteur urbanisé préexistant, la commune de Bû n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation.

21. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation formées par M. et Mme D doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bû, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. et Mme D demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme D est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A D et à Mme B D et à la commune de Bû.

Délibéré après l'audience du 24 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Delamarre, présidente,

Mme Bertrand, première conseillère,

Mme Bailleul, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 décembre 2022.

La rapporteure,

Clotilde C

La présidente,

Anne-Laure DELAMARRE

La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au préfet d'Eure-et-Loir en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.