Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2001494

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 20 avril 2020, M. A et Mme B C, représentés par Me Weinkopf, demandent au tribunal:

1°) d'annuler la délibération du 20 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal des Quatre Vallées et à titre subsidiaire, d'annuler la délibération contestée en tant qu'elle classe la parcelle ZA 66 en zone agricole ;

2°) d'enjoindre à la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " de procéder à un nouveau classement de la parcelle ZA 66, en zone autre qu'agricole, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision contestée méconnaît les dispositions de l'article L.151-3 du code de l'urbanisme en ce qu'elle ne comporte pas l'avis de la commune de Senantes ;

- le plan local d'urbanisme intercommunal est en contradiction avec les orientations du schéma de cohérence territoriale " Portes Euréliennes d'Ile de France " relatives à la préservation de l'identité résidentielle du territoire en ce qu'il interdit les constructions sur leur parcelle ;

- le classement retenu pour leur parcelle est en contradiction avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable concernant l'offre de logements ;

- le classement de la parcelle ZA 66 en zone agricole est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 novembre 2020, la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " représentée par Me Schmidt-Sarels, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mise à la charge des requérants le versement d'une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 20 juillet 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 24 août 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D,

- les conclusions de Mme Dumand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Weinkopf, représentant M. C et de Me Avonture- Herbaut, représentant la communauté de communes.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 6 novembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes des Quatre Vallées a décidé de prescrire l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) sur le territoire des douze communs membres de l'établissement public, à savoir les communes de Bréchamps, Chaudon, Coulombs, Croisilles, Faverolles, Lormaye, Néron, Nogent le Roi, Les Pinthières, Saint-Laurent la Gâtine, Saint-Lucien, Senantes. En janvier 2017, la communauté de communes des Quatre Vallées a fusionné avec d'autres communautés de communes au sein de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " qui regroupe 39 communes. Le nouvel établissement public ainsi créé a décidé de poursuivre l'élaboration du plan local d'urbanisme, sans en étendre le périmètre, et par délibération du 7 février 2019 a débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD). Par délibérations du 27 juin 2019, il a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de PLUi. Après recueil de l'avis des personnes publiques et enquête publique, le projet de PLUi a été approuvé par délibération du 20 février 2020. Par la présente requête, M. et Mme C demandent l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fins d'annulation et d'injonction :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L.151-3 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'il est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale compétent, le plan local d'urbanisme peut comporter des plans de secteur qui couvrent chacun l'intégralité du territoire d'une ou plusieurs communs membres de l'établissement public de coopération intercommunale. / (.) / Une ou plusieurs communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération peuvent demander à être couvertes par un plan de secteur. Après un débat au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, celui-ci délibère sur l'opportunité d'élaborer ce plan. / Lorsque l'élaboration d'un plan de secteur a été décidée, l'avis sur ce plan de la ou des communes dont il couvre le territoire est sollicité avant l'approbation du plan local d'urbanisme par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale. ".

3. Se prévalant des dispositions rappelées au point 2, les requérants soutiennent que la procédure d'approbation du PLUi contesté est entachée d'irrégularité dès lors que la commune de Senantes, dont le territoire est couvert par le document d'urbanisme contesté, n'a pas été invitée à se prononcer avant l'approbation du document par la communauté de communes des " Portes Euréliennes d'Ile de France ". Toutefois, alors qu'il n'est nullement établi que la commune de Senantes aurait demandé à être couverte par un plan de secteur, le moyen soulevé apparaît comme inopérant et ne peut qu'être écarté.

4. En deuxième lieu, en vertu de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale. En application des dispositions combinées des articles L. 141-2 à L. 141-5 de ce même code, alors en vigueur, le schéma de cohérence territoriale comprend : un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, un document d'orientation et d'objectifs. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Le rapport de présentation, dont le contenu est fixé à l'article L. 141-3, doit notamment identifier, en prenant en compte la qualité des paysages et du patrimoine architectural, les espaces dans lesquels les plans locaux d'urbanisme doivent analyser les capacités de densification et de mutation en application de l'article L. 151-4 de ce même code. Le projet d'aménagement quant à lui, fixe " les objectifs des politiques publiques d'urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, (), de lutte contre l'étalement urbain, () ". Enfin, dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines.

5. Il résulte de ces dispositions que les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs ; que si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

6. En l'espèce, la seule circonstance tirée de ce que le classement en zone agricole de leur parcelle, d'une superficie d'environ 900 m2, cadastrée ZA66, située sur le territoire de la commune de Senantes, interdit toute construction, n'est pas de nature à établir l'incompatibilité du PLUi avec les orientations et objectifs fixés par le SCOT relatifs au " renforcement de l'armature territoriale ". Si la réalisation de cet objectif implique le développement modéré des villages, lesquels jouent un rôle dans le développement résidentiel du territoire notamment par la densification modérée des hameaux, la compatibilité avec les objectifs du SCOT doit être appréciée à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert par le PLUi contesté. Or, le PLUi contesté couvre 12 communes et un peu plus de 10 000 hectares. La parcelle en cause, à la supposer constructible, ne pourrait, ainsi que le fait valoir la communauté de communes, au plus accueillir que deux ménages. Dans ces conditions, alors même que son classement interdit toute construction, il n'est pas par lui-même de nature à remettre en cause les objectifs du SCOT. Il s'ensuit que le moyen doit être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L.151-8 de ce même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Enfin, aux termes de l'article L.151-9 de ce même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ".

8. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif, ainsi qu'il a été dit au point 5, de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et développement durables du plan local d'urbanisme de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " vise à travers son axe 2, à assurer l'attractivité de son territoire par le maintien et la mise en valeur de son cadre de vie rural, notamment en valorisant le cadre paysager des " communes jardins ", de Saint Lucien, Brechamps et Senantes. Ce même document prévoit l'accueil de nouveaux habitants, estimés à environ 15 000 personnes et comporte, à ce titre, un axe 3 relatif à la promotion d'une offre en logements adaptée et de qualité dans une perspective de durabilité, en favorisant une répartition des logements selon la typologie des communes. A ce titre, le PADD prévoit une part de production de logements d'un peu plus de 68 % pour les communes " centre ", alors que ne pèse sur les communes " jardins " qu'une exigence de production de 11 %. En outre, si l'objectif 4 de l'axe 3 privilégie une optimisation du foncier disponible dans l'enveloppe urbaine en privilégiant les constructions dans les " dents creuses ", il contre-indique les divisions parcellaires en drapeau. Enfin, l'objectif 5 de ce même axe incite à la préservation des terres agricoles en lieu et place d'un étalement urbain périphérique. Dans ce contexte, et alors qu'il n'est nullement établi que la commune de Senantes présenterait un déficit de terrain constructibles, ni que la densification des " dents creuses " répertoriées ne permettrait pas de répondre à l'objectif de production de logements fixé par le PADD, la seule circonstance que la parcelle des requérants, laquelle est au demeurant éloignée du bourg, est classée en zone agricole inconstructible n'apparaît pas de nature à remettre en cause la cohérence du document contesté. Le moyen doit donc être écarté.

10. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Il résulte de ces dispositions que le classement en zone agricole peut concerner des zones à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles, alors même qu'elles seraient desservies ou destinées à être desservies par des équipements publics et seraient situées à proximité immédiate de zones construites. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs du plan lorsqu'ils classent en zone agricole un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'une erreur manifeste.

11. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée ZA66, vierge de toute construction, se situe en lisière d'un hameau entouré de terres agricoles, et s'ouvre au nord-ouest sur un espace boisé classé et au nord-est sur une vaste prairie dont il n'est pas contesté qu'elle serait annuellement fauchée pour en recueillir les foins. Alors que les auteurs du PLUi ont clairement affirmé, à travers le document contesté, leur volonté de limiter l'extension de l'urbanisation et de préserver les terres agricoles contre toute artificialisation et ont fait le choix de privilégier la densification de l'existant en en contenant les limites, ni la circonstance que la parcelle concernée se situe en continuité d'un secteur classé en zone UC au PLUi, ni le fait qu'elle était précédemment classée en zone U, ne sont de nature à établir que son classement en zone agricole serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. En conséquence, ce moyen doit être écarté.

12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions de M. et Mme C tendant à l'annulation de la délibération du 20 février 2020 portant approbation du PLUi de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, leurs conclusions à fins d'injonction.

Sur les frais liés à l'instance :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France ", qui n'est pas la partie perdante dans la présente affaire, verse aux époux C la somme demandée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. et Mme C la somme de 1 500 euros à verser à la communauté de communes au même titre, sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme C est rejetée.

Article 2 : Les époux C verseront à la communauté de communes Portes Euréliennes d'Ile de France la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme A et B C et à la communauté de communes "Portes Euréliennes d'Ile de France".

Délibéré après l'audience du 21 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Delamarre, présidente,

Mme Defranc-Dousset, première conseillère,

Mme Pajot, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 novembre 2022.

La rapporteure,

Hélène D

La présidente,

Anne-Laure DELAMARRE La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne à la préfète d'Eure-et-Loir en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

2001494