Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2001580

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 5 mai 2020, Mme B A, représentée par Me Enare Bazire, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Monts du 17 décembre 2019 portant approbation du plan local d'urbanisme (PLU) communal, ensemble la décision du 6 avril 2020 par laquelle le maire de la commune de Monts a rejeté son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Monts la somme de 3000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conseillers municipaux n'ont pas disposé d'une information suffisante pour se prononcer en toute connaissance de cause sur la délibération contestée, soumise à leur approbation ;

- en l'absence de délibération levant les réserves formulées par le commissaire-enquêteur, l'avis émis par ce dernier doit être regardé comme défavorable ;

- les modifications apportées au projet de PLU postérieurement à l'enquête publique, lesquelles ne ressortissent pas de l'enquête publique, par leur nombre et leur importance portent atteinte à l'économie générale du projet en méconnaissance de l'article L.153-21 du code de l'urbanisme ;

- les conclusions du commissaire-enquêteur ne sont pas motivées et ne reflètent aucunement son avis personnel, en méconnaissance des dispositions de l'article R.123-19 du code de l'environnement ;

- les modalités de la concertation prévue à l'article L.300-2 du code de l'urbanisme telles que fixées par la délibération du 26 janvier 2012 ont été méconnues ;

- le rapport de présentation est entaché d'insuffisance en ce qu'il ne comporte aucun indicateur de suivi concernant la protection des paysages ;

- la création de l'emplacement réservé n°18 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il ne figure pas sur le plan de zonage du PLU et que la commune ne justifie ni la nécessité de son instauration ni sa superficie.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juillet 2021, la commune de Monts, représentée par Me Maignan-Artiga, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, de ce qu'aucun moyen nouveau ne pourra plus être invoqué à compter du 24 septembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- et les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 26 janvier 2012, le conseil municipal de la commune de Monts (Indre-et-Loire) a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme (PLU) et fixé les modalités de la concertation. Par délibérations des 5 juillet 2016 et du 16 octobre 2018 il a débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD). Le bilan de la concertation a été approuvé par délibération du 21 mai 2019, arrêtant également le projet de

PLU. Après recueil de l'avis des personnes publiques associées et enquête publique, le PLU a été approuvé par délibération du 17 décembre 2019. Mme A a formé un recours gracieux contre ce PLU, enregistré en mairie le 12 février 2020. Par décision du 6 avril 2020, le maire a rejeté son recours. Par la présente requête, Mme A demande l'annulation de la délibération du 17 décembre 2019 approuvant le PLU de la commune de Monts ainsi que de la décision du 6 avril 2020 rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. () ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code, " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

3. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que l'exécutif n'ait fait parvenir aux membres de l'assemblée, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

4. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été rendus destinataires, par un courriel du 10 décembre 2019, de la convocation à la séance du conseil municipal du 17 décembre 2019 ayant notamment pour objet l'approbation du PLU et qu'étaient notamment joints à cette convocation : l'ordre du jour, le projet de délibération relative à l'approbation du PLU ainsi qu'une note de synthèse détaillée rappelant les différentes étapes de la chronologie de l'élaboration du PLU, les résultats de l'enquête publique et l'avis du commissaire enquêteur et précisant que le projet allait faire l'objet, en conséquence de cet avis, de modifications et de rectifications, lesquelles étaient détaillées dans un tableau, joint en annexe, intitulé " analyse des avis PPA ". Cette convocation comportait en outre un lien électronique permettant de consulter le PLU et de le télécharger dans son intégralité. Il en résulte que, les élus ont été ainsi mis à même d'exercer, en tant que de besoin, la faculté dont ils disposent de solliciter des documents ou explications complémentaires, alors qu'il n'est ni établi ni même soutenu que ce lien n'aurait pas fonctionné ou qu'il n'aurait pas permis aux élus d'accéder à l'ensemble du dossier. Qu'ainsi ces élus ont pu délibérer en toute connaissance de cause. Par ailleurs, et contrairement à ce qui est allégué, le tableau recensant les modifications à

apporter au projet de PLU à la suite de l'enquête publique a été annexé à la délibération du 17 décembre 2019 ainsi qu'en attestent tout à la fois la mention portée sur le document lui-même et le certificat administratif établi par le maire de Monts le 16 juillet 2021. Par suite, le droit à être informé des affaires de la commune faisant l'objet d'une délibération, reconnu aux membres du conseil municipal par l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, n'a pas été méconnu. Le moyen doit donc être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L.300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération du 26 janvier 2012 : ".I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ;/() Un décret en Conseil d'Etat détermine les caractéristiques des opérations d'aménagement soumises aux obligations du présent alinéa./ Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. / A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. / Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. /() "

6. Il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée, dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme. Seules les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par cette délibération demeurent invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé.

7. La requérante soutient que les modalités de la concertation n'ont pas été respectées, en se prévalant, d'une part, de ce que la délibération du 21 mai 2019 ne mentionne qu'une seule exposition relative aux orientations du PADD alors qu'il en a été débattu à deux reprises, en juillet 2016 et en octobre 2018 et, d'autre part, de ce que les avis des habitants n'ont pu être formulés et n'ont été ni étudiés ni pris en compte. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et plus spécialement du document annexé à la délibération du 21 mai 2019 tirant le bilan de la concertation qu'une exposition a été réalisée sur la base de panneaux révélés au public à chaque phase du projet, lors des réunions publiques, lesquels ont ensuite été regroupés pour être exposés dans le hall de la mairie. Alors que la délibération du 26 janvier 2012 ne précise aucunement le nombre de ces expositions, la circonstance que la mairie a procédé par étape au fur et à mesure de l'évolution du projet, n'est pas de nature à établir que les modalités de concertation fixées initialement n'auraient pas été respectées. De même, contrairement à ce qui est soutenu, un registre a été mis à disposition du public et a permis de recueillir 82 observations, qui ont toutes été étudiées et dont la prise en compte a été effectuée en fonction de leur cohérence avec le

projet et les normes légales en vigueur. En outre, dans son rapport établi à l'issue de l'enquête publique, la commissaire-enquêteure, confirmant la mise en œuvre des modalités de la concertation telles que fixées par la délibération de janvier 2012, a souligné la qualité de l'information donnée à la population tout au long de l'élaboration du projet. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L.300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article R.123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies./ Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet./ Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet à l'autorité compétente pour organiser l'enquête l'exemplaire du dossier de l'enquête déposé au siège de l'enquête, accompagné du ou des registres et pièces annexées, avec le rapport et les conclusions motivées.() ".

9. Il ressort des pièces du dossier que la commissaire-enquêteure a examiné les observations des personnes publiques associées ainsi que les observations formulées lors de l'enquête publique et y a apporté des réponses, en prenant éventuellement en compte les observations apportées par la commune. Elle a en outre analysé le parti pris d'aménagement de de la commune et les outils utilisés pour parvenir aux objectifs fixés dans le PADD. Tout en émettant un avis favorable, elle a néanmoins suggéré des modifications formelles et a formulé deux réserves. Dans ces conditions, les conclusions de la commissaire-enquêteure, laquelle a formulé un avis personnel sur le projet de PLU, sont suffisamment motivées. Le moyen doit donc être écarté.

10. En quatrième lieu, la requérante soutient que l'avis de la commissaire-enquêteure, qui comportait deux réserves qui n'ont pas été levées, doit être regardé comme défavorable. Toutefois, dans le cadre de l'enquête publique préalable à l'adoption d'un PLU, l'autorité administrative n'est pas tenue de suivre l'avis du commissaire-enquêteur. En conséquence le moyen est, par lui-même, sans incidence sur la légalité de la délibération contestée et doit être écarté comme inopérant. En tout état de cause, il ressort du tableau annexé à la délibération contestée que ces réserves ont été prises en compte et le PLU modifié en conséquence.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de : / () 2° La commune lorsqu'elle n'est pas membre d'un tel établissement public, le cas échéant en collaboration avec l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre ". En outre, aux termes de l'article L.153-21 du code de l'urbanisme dans ses dispositions alors applicables : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement

modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : () 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ".

12. La requérante affirme tout d'abord, qu'aucun document n'a recensé les modifications apportées au projet de PLU à la suite de l'enquête publique et que les modifications apportées n'ont aucunement été listées ce qui ne permet pas d'en connaître l'étendue ni l'origine. S'il résulte des dispositions rappelées au point 11 que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête, il n'en résulte pas, en revanche, pas davantage que d'aucune autre disposition ni d'aucun principe, que la délibération par laquelle le conseil municipal approuve un projet de PLU devrait comporter une présentation des modifications apportées au projet à l'issue de l'enquête publique. En tout état de cause, et ainsi qu'il a été dit au point 4, un tableau recensant les modifications à apporter au projet de PLU à la suite de l'enquête publique a été annexé à la délibération du 17 décembre 2019.

13. Par ailleurs, la requérante affirme que, par leur nombre et leur importance, les modifications apportées au projet de PLU postérieurement à l'enquête publique, lesquelles ne ressortissent pas de l'enquête publique, portent atteinte à l'économie générale du projet, en méconnaissance de l'article L.153-21 du code de l'urbanisme. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées au projet de PLU avant son approbation sont issues des avis des personnes publiques associées et des observations émises par les participants à l'enquête et procèdent ainsi de l'enquête publique. En outre, en se bornant à se référer au nombre de ces remarques et observations pour établir l'atteinte à l'économie générale du projet, la requérante n'assorti pas son moyen de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.

14. Il résulte de ce qui vient d'être dit aux points 12 et 13 que le moyen, tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L.153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté.

15. En sixième lieu, aux termes d'une part de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 susvisé : " VI. - Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. /(.)/ Sont en outre applicables, dans les cas mentionnés aux deux alinéas précédents, les dispositions du 2° de l'article R. 151-1, de l'article R. 151-4, du 1° de l'article R. 151-23 et du 1° de l'article R. 151-25 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016 ".

16. Aux termes de l'article R. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation identifie les indicateurs nécessaires à l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévue à l'article L. 153-29. ". L'article L. 153-27 dans ses dispositions applicables au PLU contesté dispose : " Neuf ans au plus après la délibération

portant approbation du plan local d'urbanisme, ou la dernière délibération portant révision complète de ce plan, ou la délibération ayant décidé son maintien en vigueur en application du présent article, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal procède à une analyse des résultats de l'application du plan, au regard des objectifs visés à l'article L. 101-2 et, le cas échéant, aux articles L. 1214-1 et L. 1214-2 du code des transports./ L'analyse des résultats donne lieu à une délibération de ce même organe délibérant ou du conseil municipal sur l'opportunité de réviser ce plan ". Au nombre des objectifs vers lesquels doit tendre l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme figure, à l'article L.101-2 la protection des milieux naturels et des paysages.

17. Il résulte de ces dispositions que les indicateurs nécessaires à l'analyse des résultats de l'application du PLU à laquelle il devra être procédé neuf ans au plus tard après son approbation, en vue d'apprécier les conséquences des choix effectués et décider d'une éventuelle révision, doivent être identifiés dès l'élaboration dudit plan et figurer dans le rapport de présentation. Si l'absence dans le PLU approuvé de tels indicateurs est constitutive d'une illégalité, une telle illégalité, qui est par elle-même, eu égard à l'objet des indicateurs, sans conséquence sur le PLU en tant qu'il fixe les règles susceptibles d'être opposées aux demandes d'autorisation d'urbanisme, n'est de nature à justifier que l'annulation partielle de la délibération approuvant ledit plan, en tant seulement qu'elle a omis d'identifier les indicateurs en cause.

18. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier et notamment des extraits du rapport de présentation communiqué par la commune que celui-ci comporte un certain nombre d'indicateurs expressément détaillés et explicités portant sur la consommation d'espace, le patrimoine naturel, les risques de nuisances et de pollution, les effets de la mise en œuvre du PLU sur les ressources naturelles. Il n'est pas contesté que le rapport de présentation du PLU ne comporte aucun indicateur spécifique concernant les mesures adoptées pour assurer la protection des paysages, ainsi que le soutient la requérante. Toutefois, ce même rapport comporte une analyse des enjeux communaux en termes de paysage et expose les mesures envisagées pour limiter l'impact des éventuelles extensions urbaines autorisées sur le plateau. Il précise à ce titre que, des prescriptions spécifiques sont mises en place pour assurer la gestion, la protection et la mise en valeur des espaces naturels et indique que le volet paysager des éventuelles extensions futures devra être travaillé. Soulignant qu'il ne prévoit, compte tenu du zonage et du règlement adopté, aucune incidence négative sur le paysage, il conclut à l'absence de nécessité de mise en place d'un indicateur spécifique pour évaluer les résultats de la mise en œuvre du PLU sur le point spécifique de la protection des paysages. Dans ces conditions, alors qu'il ressort du rapport de présentation du PLU que des indicateurs spécifiques à la consommation d'espaces et à la prise en compte du patrimoine naturel ont été mis en place et que le règlement adopté vise à préserver et valoriser l'identité paysagère de la commune et à mettre en valeur les cônes de vues et perspectives paysagères, l'absence d'indicateur spécifique permettant d'apprécier l'incidence de la mise en œuvre du PLU sur les paysages n'a pas été de nature à en vicier le contenu, dès lors que les autres indicateurs adoptés permettent de procéder à une telle évaluation. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté.

19. En septième lieu, aux termes de l'article L.151-41 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués :/ 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ;/ () ". En outre, aux termes de l'article R151-48 de ce même code : " Dans les zones U, AU, A et N, le ou les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître, s'il y a lieu : () 2° Les emplacements réservés aux voies publiques délimités en application du 1° de l'article L. 151-41, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires ;/ () ".

20. La requérante qui conteste l'instauration d'un emplacement réservé portant le numéro 18, sur les parcelles cadastrées AL52 et 53 dont elle est propriétaire, à l'angle de la rue des Noisetiers et de la rue des Chênes, soutient que cet emplacement réservé ne figure pas sur les documents graphiques du PLU, que ses références cadastrales ne sont pas mentionnées et que la nécessité d'instituer une telle servitude sur ses parcelles n'est pas justifiée. Toutefois, le règlement écrit du PLU présente les emplacements réservés comme " des terrains identifiés au règlement graphique en vue de de la mise en œuvre d'un projet déterminé d'intérêt général (voirie, équipement public, cheminement etc) ". En outre, et contrairement à ce qui est soutenu par la requérante, les documents graphiques et notamment la planche Nord-Est matérialisent les emplacements réservés par un code couleur spécifique, explicité dans la légende. Ces planches comportent un tableau listant l'ensemble de ces emplacements et mentionnent expressément, s'agissant de l'emplacement réservé n° 18, qu'il est inscrit au bénéfice de la commune et a pour objet de permettre la réalisation d'un carrefour. Le rapport de présentation du PLU en précise la superficie, qui est de 441 m2. Ainsi que l'indique la commune sans être sérieusement contredite, cet emplacement permettra dans le cadre du projet d'aménagement d'une piste de cyclable le long de la rue de Noisetiers, lequel fait l'objet de l'emplacement réservé n°17, de sécuriser le carrefour à l'intersection avec la rue des Chênes et la rue des Ormeaux et, ainsi que l'a souligné la commissaire-enquêteure dans son rapport, " de répondre à l'objectif d'améliorer l'accessibilité et la mobilité dans la commune " en conformité avec l'axe 3 du PADD. Alors que ce projet d'aménagement est présenté avec une précision suffisante par la commune, qui n'était pas tenue de faire état d'un projet précisément défini, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la création de cet emplacement réservé est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Il s'ensuit que le moyen doit être écarté.

21. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de Mme A tendant à l'annulation de la délibération du 17 décembre 2019 et de la décision du 6 avril 2020 doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce soit mise à la charge de la commune de Monts, qui n'est pas la partie perdante, dans la présente instance, la somme réclamée par Mme A au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme A, à ce titre et sur ce même fondement, le versement d'une somme de 1 500 euros à la commune de Monts.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Mme A versera une somme de 1 500 euros à la commune de Monts en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune de Monts.

Délibéré après l'audience du 6 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente,

Mme Defranc-Dousset, première conseillère,

Mme Bernard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 décembre 2022.

La rapporteure,

Hélène C

La présidente,

Anne LEFEBVRE-SOPPELSALa greffière,

Nadine PENNETIER-MOINET

La République mande et ordonne à la préfète d'Indre-et-Loire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.