Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2001762

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 2 juin 2020 et les 5 mai et 27 juillet 2021, M. D C, Mme F C, M. E C, M. A

C, M. B C et M. G C représentés par Me Ramdenie, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 24 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal des Quatre Vallées, ainsi que la décision du 5 mai 2020 par laquelle le président de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " a rejeté leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes "Portes Euréliennes d'Ile de France" la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- il n'est pas établi que les conseillers communautaires ont été correctement informés des prescriptions prévues par le PLUi, ni qu'ils ont été destinataires de la note de synthèse prévue par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- le rapport de présentation du PLUi ne justifie pas la nécessité du classement du secteur du Bois Mesnil en zone naturelle N ;

- le classement du hameau du Bois Mesnil en zone N est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement en zone Nc, en secteur de taille et de capacité d'accueil limitée (STECAL), du domaine de Mormoulins-La Croix de Pierre méconnaît les dispositions de l'article L.151-13 du code de l'urbanisme et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 décembre 2020 et 7 juin et 23 septembre 2021, la communauté de communes "Portes Euréliennes d'Ile de de France", représentée par Me Schmidt-Sarels, conclut au rejet de la requête et à la condamnation des requérants à lui verser la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 6 octobre 2021, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 27 octobre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme H,

- les conclusions de Mme Dumand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Bourdin représentant les consorts C et de Me Schmidt-Sarels représentant la communauté de communes.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 6 novembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes des Quatre Vallées a décidé de prescrire l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) sur le territoire des douze communes membres de l'établissement public, à savoir les communes de Bréchamps, Chaudon, Coulombs, Croisilles, Faverolles, Lormaye, Néron, Nogent le Roi, Les Pinthières, Saint-Laurent la Gâtine, Saint-Lucien, Senantes. En janvier 2017, la communauté de communes des Quatre Vallées a fusionné avec d'autres communautés de communes au sein de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " qui regroupe 39 communes. Le nouvel établissement public ainsi créé a décidé de poursuivre l'élaboration du plan local d'urbanisme, sans en étendre le périmètre, et, par délibération du 7 février 2019 a débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD). Par délibération du 27 juin 2019, il a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de PLUi. Après recueil de l'avis des personnes publiques et enquête publique, le projet de PLUi a été approuvé par délibération du 20 février 2020. Par la présente requête, les consorts C demandent l'annulation de la délibération du 20 février 2020 approuvant le PLUi ainsi que de la décision du 5 mai 2020 par laquelle le président de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " a rejeté leur recours gracieux.

Sur les conclusions en annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, () ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. () ". L'article L. 2121-10 de ce même code dispose : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. () ". L'article L. 2121-12 du même code prévoit en outre que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () ". Enfin, en vertu de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

3. Il résulte de ces dispositions que, dans les établissements publics de coopération intercommunale comptant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions de l'assemblée délibérante doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que l'exécutif n'ait fait parvenir aux membres de l'assemblée, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

4. Il ressort des pièces du dossier que la communauté de communes Portes Euréliennes d'Ile de France compte au moins une commune de plus de 3 500 habitants. Les conseillers communautaires ont été convoqués le 14 février 2020 pour une séance devant se tenir le 20 février 2020 et ayant pour objet l'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal. Une note de synthèse prenant la forme d'un projet de délibération était jointe à la convocation. Si cette note se borne à rappeler les différentes étapes de la chronologie de l'élaboration du PLUi, elle indique très clairement que le projet de PLUi peut être consulté, dans son intégralité, par voie électronique et comporte un lien de téléchargement à cette fin. Alors qu'il n'est ni établi ni même allégué que ce lien n'aurait pas fonctionné ni qu'il n'aurait pas permis aux élus d'accéder à l'ensemble du dossier, ces derniers ont été ainsi mis à même d'exercer la faculté dont ils disposent de solliciter des documents ou explications complémentaires afin de délibérer de manière éclairée. En outre, conformément aux dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, l'ensemble des maires des communes membres de la communauté de communes a été convié à une conférence intercommunale, organisée le 10 février 2020 en mairie de Nogent le Roi, au cours de laquelle ont été présentés les avis des personnes publiques associées, le rapport et les conclusions de la commission d'enquête et les propositions de modifications à apporter au projet. Ils ont donc disposé de l'ensemble des informations nécessaires pour se prononcer sur les choix à opérer et délibérer en toute connaissance de cause sur le projet soumis à leur approbation. La circonstance que seuls 12 maires sur 39 étaient présents lors de cette réunion est sans incidence sur le caractère suffisant de l'information délivrée à cette occasion. Par suite, le droit à être informé des affaires de la commune faisant l'objet d'une délibération, reconnu aux membres du conseil municipal par l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, n'a pas été méconnu. Le moyen doit donc être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services. / () ". L'article

R. 151-2 de ce même code dispose que : " Le rapport de présentation comporte les justifications de () 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / () / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; / 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 lorsque leurs conditions d'aménagement ne font pas l'objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 ; / () ".

6. Les requérants soutiennent que le rapport de présentation du PLUi est insuffisant dès lors qu'il ne contient pas la justification de la nécessité du classement du secteur du Bois du Mesnil en zone naturelle N, et ce alors même de ce que lesdites parcelles ne bénéficient d'aucune protection. Toutefois, le rapport de présentation expose que les zones naturelles correspondent principalement " aux milieux et espaces naturels identifiés comme constitutifs de la trame verte et bleue et qui se détachent comme ayant soit une fonction de biodiversité, soit une fonction de corridor écologique ou concernent des ensembles boisés à souligner et préserver ". Il ajoute que, les zones naturelles comportent également les " secteurs présentant des enjeux environnementaux, dans lesquels, lorsqu'il est présent, l'habitat est diffus et ne peut être regardé comme espace urbanisé au regard du nombre de bâtiments, de leur densité et de leur structuration ". De même, il précise que le secteur est destiné à " encadrer les fonds de vallée () afin de maintenir au maximum la richesse et la diversité qui s'y développent associées au boisé existant ". Le rapport de présentation distingue en outre, au sein de la zone naturelle, différents secteurs pour lesquels sont retenus des classements différents afin de prendre en compte la situation existante. Pour établir l'insuffisance de ce rapport de présentation, les requérants se bornent à soutenir que le secteur du Bois Mesnil ne correspond pas à la définition des zones naturelles contenue dans ledit rapport lequel n'explicite pas les critères pris en compte pour procéder à ce classement. Toutefois, alors que le rapport de présentation n'a nullement l'obligation de procéder à une analyse individuelle des situations qu'il a vocation à réglementer ni à justifier les choix opérés par les auteurs du PLUi parcelle par parcelle, la circonstance que le classement des parcelles en litige n'a pas été explicité est sans incidence sur sa régularité. Par suite, le moyen doit être écarté.

7. En troisième lieu, les requérants soutiennent que le classement du secteur du Bois Mesnil en zone N est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. A ce titre, ils indiquent que le secteur du Bois Mesnil s'inscrit en extension de la zone Ub, à proximité immédiate du bourg, que les parcelles qui le composent sont dans leur majorité construites, desservies par les réseaux et supportent des maisons d'habitation. Ils ajoutent que compte tenu de ces éléments de faits, ce secteur doit être regardé comme un hameau et à ce titre classé en zone constructible, ce qui permettrait ainsi de répondre à l'objectif du PADD de comblement des " dents creuses " par l'optimisation du foncier disponible et revendiquent, à titre subsidiaire, l'instauration d'un STECAL (secteur de taille et de capacité limitée) autorisant la construction sur les dents creuses restantes.

8. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le secteur du bois du Mesnil, situé à près de 2 km du bourg, est un secteur d'habitat diffus qui ne comporte que 10 maisons de construction récente. Il s'inscrit dans une zone boisée, intégralement couverte par une continuité boisée inscrite au sein de la trame verte du Schéma de cohérence territoriale des Portes Euréliennes et s'ouvre de part et d'autre sur des parcelles boisées et des parcelles agricoles. Si les requérants soutiennent que ce secteur aurait dû être regardé comme un hameau, force est de relever que le PLUi définit le hameau comme un " ensemble bâti dense et compact de plus de 20 habitations, constitué d'un noyau historique (antérieur à 1945) implanté le long d'un minimum de deux voies ". Le secteur en cause ne répond donc pas à la définition donnée par les auteurs du PLUi, lesquels en l'absence de disposition législative ou réglementaire applicable aux secteurs de plaine étaient libres d'en fixer la définition. Par ailleurs, la circonstance que le secteur en cause est desservi par une voie communale, que les parcelles sont reliées aux réseaux et que la plupart d'entre elles sont d'ores et déjà construites, n'est pas de nature à en interdire le classement en zone naturelle. En outre, si les requérants soulignent que ces constructions sont inscrites au sein d'un espace clos entouré d'un grillage, cette circonstance ne saurait dénier au secteur concerné le caractère de continuité boisée, un simple grillage n'étant pas de nature à empêcher les circulations de la flore et de la faune, à l'exception du gros gibier. Enfin, alors qu'il n'appartient pas au juge de se substituer aux auteurs du PLUi, les requérants ne peuvent utilement revendiquer l'instauration d'un STECAL sur le secteur considéré. Dans ces conditions, l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation affectant le classement du secteur considéré ne peut être retenue et le moyen doit donc être écarté.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : 1° Des constructions ; / () Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. / Leur caractère exceptionnel s'apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d'urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs. ".

10. Les requérants soutiennent que le classement en zone Nc, dans le cadre d'un STECAL, des nombreuses parcelles du domaine de Mormoulins La Croix de Pierre, méconnaît l'article L. 153-13 du code de l'urbanisme et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. A ce titre, ils soulignent que le STECAL institué sur le secteur en cause porte sur une superficie de 92,83 ha et ne peut être regardé comme un " secteur de taille limitée ". En outre, les prescriptions contenues dans le règlement du PLUi permettant notamment la réalisation de constructions nouvelles, l'extension de 30% du bâti initial et la réalisation de constructions d'une hauteur de 6 m à l'égout du toit, ne sont pas compatibles avec le maintien de ce secteur en zone naturelle. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le secteur de Mormoulins La Croix de Pierre, couvert par la trame verte et bleue inscrite au SCOT des Portes Euréliennes, est un milieu sensible, densément boisé, sur lequel est implanté un lotissement à usage d'habitat qui préexistait à l'élaboration du PLUi. Le STECAL institué par les auteurs du PLUi recouvre l'intégralité de la superficie de ce lotissement et représente 0,87 % de la superficie du PLUI. Son instauration a pour objectif de permettre la finalisation de cette opération, en encadrant strictement son évolution et assurer la protection du secteur. Dans cette optique, seules les constructions à usage d'habitation y sont autorisées, à raison d'une seule habitation par unité foncière. De même, une seule annexe de superficie limitée peut être ajoutée. En outre, le droit à construire, lequel s'applique sur de vastes parcelles, est strictement encadré, l'emprise au sol des constructions étant limitée à 10 % de la superficie de l'unité foncière. Les défrichements sont limités à 400 m2 et, en cas de coupe ou abattage d'arbre, une obligation de replantation d'espèces locales est imposée. De même, pour assurer l'insertion de ces constructions dans l'environnement et préserver la qualité du site, des règles architecturales strictes portant tout à la fois sur les toitures, les matériaux et les couleurs sont imposées par le règlement du PLUi. Enfin, la création de ce STECAL n'a pas été remise en cause par la commission départementale pour la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers dans son avis du 17 septembre 2019. Par suite, et alors qu'il apparaît que les auteurs du PLUi ont cherché à encadrer strictement l'évolution de ce lotissement eu égard à la sensibilité du milieu dans lequel il est installé, la seule circonstance que sa superficie porte sur plus de 90 ha, n'est pas, au regard du territoire couvert par le PLUi contesté, de nature à remettre en cause l'instauration d'un STECAL sur ce secteur, lequel apparaît en cohérence avec les objectifs poursuivis par les auteurs du PLUi. Par suite, eu égard aux caractéristiques propres du secteur concerné, l'instauration d'un STECAL dans le cadre du PLUi approuvé n'apparaît entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. Le moyen doit donc être écarté.

11. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions des consorts C, tendant à l'annulation de la délibération du 20 février 2020 portant approbation du PLUi de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " ainsi que de la décision du 5 mai 2020 portant rejet de leur recours gracieux, doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " verse aux Consorts C la somme demandée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge des Consorts C la somme de 1 500 euros à verser à la communauté de communes Portes Euréliennes d'Ile de France à ce même titre, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. D C, de Mme F C, de MM. Thierry, A, Jérôme et Stéphane C est rejetée.

Article 2 : Les consorts C verseront à la communauté de communes Portes Euréliennes d'Ile de France la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D C, Mme F C, M. E C, M. A C, M. B C et M. G C et à la communauté de Communes Portes Euréliennes d'Ile de France.

Délibéré après l'audience du 6 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Delamarre, présidente,

Mme Defranc-Dousset, première conseillère,

Mme Pajot, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 octobre 2022.

La rapporteure,

Hélène H

La présidente,

Anne-Laure DELAMARRE La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne à la préfète d'Eure-et-Loir en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.