Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2001763

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 2 juin 2020 et les 14 mai et 23 août 2021, M. A C, M. D et Mme B C, représentés par Me Ramdenie, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 24 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal des Quatre Vallées, ainsi que la décision du 5 mai 2020 par laquelle le président de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " a rejeté leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- il n'est pas établi que les conseillers communautaires ont bénéficié d'une information suffisante sur les prescriptions prévues par le PLUi, ni qu'ils ont été destinataires de la note de synthèse prévue par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- le rapport de présentation du PLUi est insuffisant en ce qu'il ne justifie pas la nécessité du classement d'un nombre important de parcelles situées sur la commune de Faverolles en zone Nj ;

- le nombre important de parcelles classées en zone Nj entache le PLUi d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement des parcelles C 137, 140 et 343 en zone Nj est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement des parcelles A 9, 1400, 1460, 1461 en zone A est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 décembre 2020 et 24 juin et 18 octobre 2021, la communauté de communes "Portes Euréliennes d'Ile de de France", représentée par Me Schmidt-Sarels, conclut au rejet de la requête et à la condamnation des requérants à lui verser la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 22 novembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 20 décembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E,

- les conclusions de Mme Dumand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Bourdin représentant les consorts C et de Me Schmidt-Sarels représentant la communauté de communes.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 6 novembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes des Quatre Vallées a décidé de prescrire l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) sur le territoire des douze communes membres de l'établissement public, à savoir les communes de Bréchamps, Chaudon, Coulombs, Croisilles, Faverolles, Lormaye, Néron, Nogent le Roi, Les Pinthières, Saint-Laurent la Gâtine, Saint-Lucien, Senantes. En janvier 2017, la communauté de communes des Quatre Vallées a fusionné avec d'autres communautés de communes au sein de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " qui regroupe 39 communes. Le nouvel établissement public ainsi créé a décidé de poursuivre l'élaboration du plan local d'urbanisme, sans en étendre le périmètre, et par délibération du 7 février 2019 a débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD). Par délibération du 27 juin 2019, il a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de PLUi. Après recueil de l'avis des personnes publiques et enquête publique, le projet de PLUi a été approuvé par délibération du 20 février 2020. Par la présente requête, les consorts C demandent l'annulation de la délibération du 20 février 2020 approuvant le PLUi ainsi que de la décision du 5 mai 2020 par laquelle le président de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " a rejeté leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, () ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. () ". L'article L. 2121-10 de ce même code dispose : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. () ". L'article L. 2121-12 du même code prévoit en outre que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () ". Enfin, en vertu de l'article L. 2121-13 de ce code, " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

3. Il résulte de ces dispositions que, dans les établissements publics de coopération intercommunale comptant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions de l'assemblée délibérante doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que l'exécutif n'ait fait parvenir aux membres de l'assemblée, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

4. Il ressort des pièces du dossier que la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " compte au moins une commune de plus de 3 500 habitants. Les conseillers communautaires ont été convoqués le 14 février 2020 à la séance devant se tenir le 20 février 2020 et ayant pour objet l'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal. Une note de synthèse prenant la forme d'un projet de délibération était jointe à la convocation. Si cette note se borne à rappeler les différentes étapes de la chronologie de l'élaboration du PLUi, elle indique clairement que le projet de PLUi peut être consulté, dans son intégralité, par voie électronique et comporte un lien de téléchargement à cette fin. Alors qu'il n'est ni établi ni même allégué que ce lien n'aurait pas fonctionné ni qu'il n'aurait pas permis aux élus d'accéder à l'ensemble du dossier, ces derniers ont été ainsi mis à même d'exercer la faculté dont ils disposent de solliciter des documents ou explications complémentaires afin de délibérer de manière éclairée. En outre, conformément aux dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, l'ensemble des maires des communes membres de la communauté de communes a été convié à une conférence intercommunale, organisée le 10 février 2020 en mairie de Nogent le Roi, au cours de laquelle ont été présentés les avis des personnes publiques associées, le rapport et les conclusions de la commission d'enquête et les propositions de modifications à apporter au projet. Ils ont donc disposé de l'ensemble des informations nécessaires pour se prononcer sur les choix à opérer et délibérer en toute connaissance de cause sur le projet soumis à leur approbation. La circonstance que seuls 12 maires sur 39 étaient présents lors de cette réunion est sans incidence sur le caractère de l'information délivrée à cette occasion. Par suite, le droit à être informé des affaires de la commune faisant l'objet d'une délibération, reconnu aux membres du conseil municipal par l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, n'a pas été méconnu. Le moyen doit donc être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services. / () ". L'article R. 151-2 de ce même code dispose que : " Le rapport de présentation comporte les justifications de () 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / () / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; / 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 lorsque leurs conditions d'aménagement ne font pas l'objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 ; / () ".

6. En l'espèce, les requérants soutiennent que le rapport de présentation du PLUi est insuffisant dès lors qu'il ne justifie pas la nécessité du classement d'un nombre important de parcelles en zone Nj. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du PLUi définit la zone Nj comme correspondant aux secteurs de jardins, inclus ou au contact des zones urbaines, prenant deux formes : celle des jardins en arrière des dernières habitations des zones urbaines qui forment la frange avec les zones naturelles et agricoles et, celle des jardins inclus au sein des zones urbaines et ayant pour objectif de préserver des espaces de respiration ou des terrains paysagers d'exception au cœur des villages. Il expose ensuite la méthode retenue pour procéder à la détermination de ces secteurs, précisant que " les espaces en lisière de zones urbaines ont d'abord été délimités en s'appuyant sur les ortho-photographies du territoire, puis ont été affinées par un travail de terrain et surtout par la connaissance communale ", et enfin l'objectif poursuivi, qui est de " faire perdurer l'aspect paysager qu'ils induisent, rendre compte de la réalité du territoire et de son utilisation, et permettre une constructibilité limitée (annexes jusqu'à 20 m²) sur des espaces ayant vocation à conserver leur nature végétalisée et transitoire ". Cette délimitation est en accord avec le PADD, lequel préconise une transition adaptée vers les espaces naturels et agricoles et prévoit de limiter au strict minimum ces espaces dans leur évolution afin d'encourager le maintien de l'existant, à savoir la présence d'un espace végétalisé et/ou jardiné, en lisière des zones urbaines. En outre, et contrairement à ce qui mentionné par les requérants, la consultation des plans, et plus spécialement de ceux de la commune de Faverolles, fait apparaître que les zones Nj, lesquelles représentent 1,45 % de la superficie de la commune de Faverolles, sont circonscrites aux lisières des zones urbaines, conformément au rôle qui leur est assigné par le PLUi. Si les requérants prétendent que ce classement emporte une réduction drastique des possibilités de construire, il s'agit là d'un objectif visé et revendiqué par les rédacteurs du PLUi. Dans ces conditions, le rapport de présentation satisfait aux conditions posées par l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article

R 151-18 de ce code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". Aux termes de l'article R. 151-24 de ce même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / () 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / () ". Enfin, aux termes de son article R. 151-22 : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".

8. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

9. D'une part, les requérants soutiennent que le classement en zone Nj d'un nombre très important de parcelles entache le PLUi d'une erreur manifeste d'appréciation. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles classées en zone Nj sont pour la plupart des parcelles assez vastes qui ne sont construites que dans la partie la plus proche des voies de communication, et dont le fond est jardiné, planté d'arbres ou laissé à l'état naturel, voire vierge de toute construction ou ne supportant que des constructions légères telles des abris de jardins, des piscines et autres box à chevaux. Ainsi que l'indique le rapport de présentation, " ces jardins représentent une part importante de l'enveloppe urbaine des différents villages " dont ils contribuent à maintenir l'identité et le caractère rural, ce que les auteurs du PLUi ont cherché à préserver. Alors que l'objectif affiché des auteurs du PLUi est de ne pas compromettre l'aspect paysager et environnemental et d'encourager la poursuite de l'existant, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du PLUi ont pu procéder au classement en zone Nj de fonds de parcelles situées en lisière des parties urbanisées afin d'en limiter fortement la constructibilité. Le moyen doit donc être écarté.

10. D'autre part, les requérants contestent le classement en zone Nj d'une partie des parcelles cadastrées C 137, 140 et 343 au motif qu'elles sont situées dans la continuité de la zone urbaine, et de ce qu'elles auraient dû, de ce fait, être classées en zone Ub. Ils prétendent que ces parcelles ne présentent aucune valeur naturelle, ne bénéficient d'aucune protection, n'ont pas de vocation de jardin et forment un tout indivisible avec la zone Ub, laquelle correspond " aux premières extensions du tissu bâti accolées aux bourgs et dans la continuité immédiate des centres anciens " et à vocation à être densifiée en recevant principalement de l'habitat, dans laquelle " s'intègrent des équipements, activités, commerces ou services ". Ils ajoutent que le besoin en logement exprimé dans le PLUi, qui ne pourra être satisfait par le seul potentiel en " dents creuses " et par le nombre de logements attendus en zone 1AUh, aurait dû conduire au classement d'une partie de ces parcelles en zone urbaine et se prévalent de l'avis de la commission d'enquête qui a considéré ce classement " discutable ".

11. Si ces parcelles, situées le long de la rue des garennes, jouxtent d'autres parcelles supportant des constructions, elles s'inscrivent néanmoins dans un secteur où l'habitat est peu dense et où les parcelles, assez vastes, conservent un caractère naturel, avec de nombreux sujets arborés. Si elles ne sont pas utilisées comme jardin potager, elles présentent cependant un aspect naturel et s'ouvrent sur un secteur boisé qui fait la transition avec la plaine agricole au sud et au Nord-Ouest. En revanche, le bourg qui s'inscrit principalement le long de la rue Rambouillet est situé de l'autre côté de la départementale 983 et présente un aspect plus resserré avec des constructions plus denses. Au regard des pièces du dossier, il apparaît que, le classement contesté qui tient compte de la nature même de ces parcelles, résulte tout à la fois, de leur situation, un peu à l'écart du bourg proprement dit, et de l'application de la règle de délimitation des zones constructibles adoptée par les auteurs du PLUi. Si les requérants soutiennent que la partie nord de ces parcelles, située le long du chemin d'accès en arrière des constructions existantes aurait dû être classée en zone Ub, permettant ainsi l'implantation de constructions nouvelles et répondant à la nécessité de construire de nouveaux logements, la volonté des auteurs du PLUi dont l'un des objectifs affichés est de préserver le caractère rural du bourg, a été de limiter drastiquement l'extension de l'urbanisation et de contrôler l'artificialisation des sols par le maintien de la situation existante. Dans ces conditions, et alors en outre que le classement des parcelles en cause s'inscrit en conformité avec les objectifs du PADD, l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation dans le classement retenu n'est pas établie et le moyen doit donc être écarté.

12. Enfin, les requérants contestent le classement des parcelles A 9, 1400, 1460 et 1461 en zone agricole aux motifs qu'elles sont situées dans le bourg, en face de la mairie, sont desservies par l'ensemble des réseaux et que seule une partie de ces parcelles a conservé une vocation agricole. Ils ajoutent que deux des bâtiments que supportent ces parcelles, situés sur la partie la plus avant, ont été expressément identifiés comme pouvant faire l'objet d'un changement de destination, soulignant en creux que ce classement en zone agricole risque d'obérer ces possibilités d'évolution du bâti. Enfin, ils affirment que ce classement présente un caractère discriminatoire au regard du classement retenu pour d'autres parcelles supportant des bâtiments agricoles.

13. Si ces parcelles sont situées dans le cœur du bourg, il ressort des écritures des requérants qu'une partie des bâtiments conserve un usage agricole. A ce titre, la communauté de communes fait valoir sans être utilement contredite que l'exploitation agricole fait l'objet d'une reprise sur dix ans et que la ferme est toujours en activité. En outre, bien que situées en centre bourg, ces parcelles forment un ensemble agricole de 4 475 m2. Bordées de part et d'autre de parcelles classées en zone Ua et Nj, zone de jardin, elles s'ouvrent sur la partie arrière de la propriété sur un vaste espace agricole, classé en zone A. Ce classement s'inscrit, contrairement à ce qui est allégué, en conformité avec la volonté des auteurs du PLUi de pérenniser les activités agricoles existantes et d'accompagner leur développement potentiel (objectif 7 de l'axe 2), alors même que celle-ci est parfois ancrée directement au sein des bourgs. De plus, il ressort des termes même du rapport de la commission d'enquête établi à l'issue de l'enquête publique que, ce classement jugé nécessaire, a été préconisé par la chambre d'agriculture. Enfin, contrairement à ce qu'affirment les requérants, la circonstance que les bâtiments en front de rue figurent sur la liste des bâtiments susceptibles de faire l'objet d'un changement de destination n'est pas, par elle-même, de nature à remettre en cause le bien-fondé du classement de la parcelle en zone A. Il s'ensuit que le classement des parcelles A 9, 1400, 1460 et 1461 n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

14. Par ailleurs, la discrimination alléguée n'est nullement établie par les exemples cités, lesquels concernent des situations très différentes de celles des requérants.

15. Eu égard à ce qui vient d'être dit aux points 10 à 13, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont seraient entachés les classements des parcelles cadastrées C 137, 140 et 343, d'une part et A 9, 1400, 1460 et 1461, d'autre part, doit être écarté en ses deux branches.

16. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions des Consorts C tendant à l'annulation de la délibération du 20 février 2020 portant approbation du PLUi de la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " et de la décision du 5 mai 2020 rejetant leur recours gracieux doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France ", qui n'est pas la partie perdante dans la présente affaire, verse aux consorts C la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge des Consorts C, sur ce même fondement, la somme de 1 500 euros à verser à la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France ".

D E C I D E :

Article 1er : La requête des Consorts C est rejetée.

Article 2 : Les consorts C verseront à la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France " la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, à M. D et Mme B C et à la communauté de communes " Portes Euréliennes d'Ile de France ".

Délibéré après l'audience du 6 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Delamarre, présidente,

Mme Defranc-Dousset, première conseillère,

Mme Pajot, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 octobre 2022.

La rapporteure,

Hélène E

La présidente,

Anne-Laure DELAMARRE La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne à la préfète d'Eure-et-Loir en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.