Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2004300

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 3 décembre 2020 et un mémoire, enregistré le 1er novembre 2021, Mme B D, représentée par Me Russo, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 18 novembre 2020 par laquelle la ministre de la justice a rejeté sa demande de nomination dans un des offices créés dans la zone d'Orléans ;

2°) d'enjoindre à la ministre de la justice de la nommer dans un des offices créés dans la zone d'Orléans dans un délai de sept jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'auteur de la décision attaquée n'est pas compétent ;

- la décision n'est pas motivée ;

- la décision est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle a été privée de la possibilité de présenter des observations orales ;

- la décision est entachée d'un vice de procédure en raison de la consultation, par les agents de la chancellerie chargés d'instruire les dossiers, du fichier de traitement des antécédents judiciaires alors que cette consultation préalable n'est prévue par aucun texte en ce qui concerne la nomination des notaires et que ces agents ne disposent pas, en tout état de cause, d'une habilitation spéciale et individuelle ;

- la décision est entachée d'une erreur d'appréciation et d'erreur de fait : les faits de délit de fuite ne sont pas, en l'absence d'éléments intentionnels et compte tenu du contexte, de leur faible gravité et de leur caractère isolé, de nature à justifier légalement le refus de nomination qui lui a été opposé ; la prétendue usurpation du titre de notaire qui lui est reprochée n'est pas établie ; aucun manquement déontologique ni aucune insuffisance professionnelle ne peuvent lui être reprochés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 avril 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Le ministre soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de procédure pénale ;

- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ;

- le décret du 5 juillet 1973 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de Mme Palis De Koninck, rapporteure publique ;

- et les observations de Mme D.

Une note en délibéré présentée par Me Russo pour le compte de Mme C a été enregistrée le 28 octobre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Alors que Mme B D avait été retenue lors du tirage au sort effectué le 4 avril 2019, dans le cadre de la désignation d'un notaire dans les offices à créer au sein de la zone d'Orléans, la garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté sa demande de nomination par décision du 31 janvier 2020. L'exécution de cette décision a été suspendue par une ordonnance du 11 mars 2020 du juge des référés du présent tribunal, qui a, par ailleurs, enjoint à la garde des sceaux, ministre de la justice, de réexaminer la demande de nomination de Mme C. Une nouvelle décision a été prise le 18 novembre 2020 refusant de nommer l'intéressée en qualité de notaire dans un office à créer à la résidence d'Orléans. Mme D demande au tribunal d'annuler la décision du 18 novembre 2020.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 18 novembre 2020 :

2. En premier lieu, la décision attaquée a été signée par M. E qui, en sa qualité de sous-directeur des professions judiciaires et juridiques de la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice, était habilité, en application des dispositions du 2° de l'article 1er du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, à signer, au nom du ministre et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous son autorité. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision en litige doit être écarté.

3. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article 52 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques : " I. - Les notaires () peuvent librement s'installer dans les zones où l'implantation d'offices apparaît utile pour renforcer la proximité ou l'offre de services (). / II. - Dans les zones mentionnées au I, lorsque le demandeur remplit les conditions de nationalité, d'aptitude, d'honorabilité, d'expérience et d'assurance requises pour être nommé en qualité de notaire (), le ministre de la justice le nomme titulaire de l'office de notaire (). Un décret précise les conditions d'application du présent alinéa ". Aux termes de l'article 3 du décret du 5 juillet 1973 relatif à la formation professionnelle dans le notariat et aux conditions d'accès aux fonctions de notaire : " Nul ne peut être notaire s'il ne remplit les conditions suivantes : / () 2° N'avoir pas été l'auteur de faits contraires à l'honneur et à la probité ; () ". Aux termes du premier alinéa de l'article 49 de ce même décret : " Peuvent demander leur nomination sur un office à créer les personnes qui remplissent les conditions générales d'aptitude aux fonctions de notaire. ".

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Il résulte des dispositions citées au point 3 que, dès lors que le demandeur remplit les conditions énumérées à l'article 3 du décret du 5 juillet 1973, il dispose d'un droit à être nommé titulaire de l'office à créer pour lequel il est candidat, sous réserve de l'ordre d'examen de sa candidature tel qu'il est déterminé par sa date d'enregistrement ou par un tirage au sort. Une décision de refus de nomination, au motif que le candidat ne remplit pas ces conditions, doit dès lors, en application des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, être motivée.

5. Enfin, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions

individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de

la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables :1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; () ".

6. En l'espèce, si la requérante soutient avoir été privée de la possibilité de pouvoir présenter des observations orales, ce qu'elle avait sollicité dans son courrier du 16 novembre 2020 par lequel elle a présenté des explications à la suite du courrier du ministre de la justice du 27 octobre 2020, le ministre a pu, sans méconnaître le caractère contradictoire de la procédure, refuser d'entendre les observations orales de la requérante en raison de l'urgence alors que la carte 2018-2020 relative à la création de nouveaux offices notariaux venait à expiration le 7 décembre 2020. Le moyen est, par suite, écarté.

7. La requérante soutient encore que de nouveaux faits sont invoqués dans le courrier du ministre du 27 octobre 2020, non évoqués lors de la procédure ayant mené à l'édiction de la première décision de rejet en date du 31 janvier 2020, lesquels tiennent, d'une part, à une prétendue usurpation de titre et, d'autre part, à des manquements à la déontologie et à des insuffisances professionnelles qui, faute de précisions, ne lui ont pas permis de pouvoir utilement présenter sa défense. Il ressort toutefois du courrier du 27 octobre 2020 que le ministre, après avoir évoqué précisément des faits de délit de fuite commis le 25 mai 2018, des manquements déontologiques commis à l'occasion d'une conférence à la mairie de Chécy et une usurpation de titre à l'occasion de son audition par les services de police le 11 juin 2018, a enfin mentionné que les témoignages de ses anciens employeurs successifs faisaient état de manquements professionnels et déontologiques. Ce faisant, la requérante a été mise à même de pouvoir utilement présenter sa défense sur les différents faits évoqués par le ministre dans son courrier du 27 octobre 2020. En particulier, la circonstance que le ministre n'ait pas précisément détaillé les griefs des anciens employeurs de la requérante ne l'a pas privée de la possibilité de formuler ses observations sur ces avis présentés comme systématiquement négatifs de la part de l'ensemble de ses employeurs successifs. Le moyen doit, dès lors, être écarté.

8. En troisième lieu, la requérante soutient que la décision attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière en raison de la consultation, par les agents de la chancellerie chargés d'instruire les dossiers, du fichier de traitement des antécédents judiciaires alors que cette consultation préalable n'est prévue par aucun texte en ce qui concerne la nomination des notaires et que ces agents ne disposent pas, en tout état de cause, d'une habilitation spéciale et individuelle pour accéder à ce fichier dans le cadre d'enquêtes administratives, conformément à l'article R. 40-29 du code de procédure pénale. Cependant, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les agents de la chancellerie en charge de l'instruction de son dossier auraient directement consulté le fichier de traitement des antécédents judiciaires dans le cadre de l'instruction du réexamen de la demande de Mme D. Le moyen est écarté.

9. En dernier lieu, il résulte des dispositions citées au point 3 qu'il incombe au ministre de la justice de nommer titulaire d'un office à créer le demandeur qui remplit les conditions générales d'aptitude aux fonctions de notaire et, au contraire, de rejeter la demande lorsque le candidat ne remplit pas ces conditions. La décision par laquelle le ministre rejette une candidature au motif que le candidat ne remplit pas les conditions générales d'aptitude aux fonctions, qui ne porte pas sur le principe de la création de l'office pour lequel l'intéressé a déposé sa candidature, mais sur l'appréciation de l'aptitude du demandeur aux fonctions de notaire, constitue un acte individuel.

10. Il résulte également de l'article 3 du décret du 5 juillet 1973 que nul ne peut être notaire s'il ne remplit pas, notamment, la condition de n'avoir pas été l'auteur de faits contraires à l'honneur et à la probité. Lorsqu'il vérifie le respect de cette condition, il appartient au ministre de la justice d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si l'intéressé a commis des faits contraires à l'honneur et à la probité qui sont, compte tenu notamment de leur nature, de leur gravité, de leur ancienneté ainsi que du comportement postérieur de l'intéressé, susceptibles de justifier légalement un refus de nomination.

11. Il ressort des termes mêmes de la décision attaquée que la candidature de Mme D a été rejetée au motif qu'elle s'est rendue responsable d'un délit de fuite à la suite d'un accident de la circulation survenu le 25 mai 2018 et qu'elle ne s'est mise en conformité avec la loi qu'à la demande du procureur. Il lui est également reproché d'avoir commis divers manquements déontologiques à l'occasion d'une conférence qui s'est tenue sur la commune de Chécy en n'avertissant pas les instances professionnelles. Il a, enfin, été tenu compte des appréciations défavorables de ses anciens employeurs.

12. S'agissant, tout d'abord, de l'accident de la circulation survenu le 25 mai 2018, il ressort des pièces du dossier qu'une plainte a été déposée à l'encontre de la requérante qui ne s'est pas arrêtée après avoir percuté le véhicule la précédant, alors que le conducteur de ce dernier se garait pour rédiger un constat. Il ressort également des pièces du dossier, et notamment de l'avis de l'avocat général près la cour d'appel d'Orléans, que le classement sans suite a été décidé en raison de l'indemnisation par Mme D de la victime, c'est-à-dire en l'espèce de la déclaration faite à son assurance après qu'elle a été convoquée par les services de police. Les explications et l'attestation produite par Mme D ne sont pas de nature à établir qu'elle n'aurait pas commis de délit de fuite. Il s'ensuit que le ministre a pu valablement retenir de ce fait que le comportement de la requérante n'avait pas été conforme aux règles déontologiques de la profession de notaire.

13. S'agissant, ensuite, des conditions dans lesquelles la requérante a participé à une conférence proposée par le CCAS de la ville de Chécy, il ressort des pièces du dossier que les mentions erronées portées dans la plaquette annonçant cet évènement, rédigées par et sous la responsabilité de la commune et du CCAS, ne peuvent être imputées à la requérante. Cependant, il ressort du courrier du conseil supérieur du notariat consulté par les services du ministre ainsi que du courrier rédigé par l'avocat général pour le compte du procureur général que Mme C a entretenu durant cette conférence une confusion sur sa qualité et a enfreint les règles de publicité personnelle pour le compte de l'étude dans laquelle elle travaillait, ce qui ressort des documents fournis par la requérante elle-même et lui a d'ailleurs valu d'être convoquée par la chambre des notaires et d'être rappelée à l'ordre. Dans ces conditions, le ministre a pu valablement considérer que le comportement de la requérante à l'occasion de cette conférence n'a pas été conforme aux règles déontologiques de la profession de notaire.

14. Enfin, s'agissant des appréciations défavorables des anciens employeurs de la requérante, lesquelles sont rapportées dans le courrier du 24 juin 2020 du procureur général et dans l'avis du conseil supérieur du notariat du 6 mai 2020, la requérante produit des attestations d'autres employeurs ou notaires avec lesquels elle a travaillé et mettant selon elle en évidence le sérieux dont elle a toujours fait preuve dans ses emplois successifs. Cependant, l'attestation de Me Bedu ne porte que sur une période d'emploi de cinq semaines au jour de sa rédaction. L'attestation de Me Riguet parait trop imprécise et ne relate que des relations de travail dans le cadre de la préparation d'un diplôme. L'attestation de Me Milcent ne porte que sur une période de stage entre 2010 et 2012. Enfin, les échanges de courriels avec Me Briday Lelong font seulement état de projets d'engagement et d'association. Par suite, les éléments produits par la requérante ne sont pas de nature à établir le caractère erroné des insuffisances relevées tant par le procureur général que par le conseil supérieur du notariat.

15. Par suite, il ressort des pièces du dossier que le ministre de la justice a pu à bon droit et sans erreur d'appréciation retenir que la requérante a commis des faits contraires à l'honneur et à la probité qui sont, compte tenu notamment de leur nature, de leur gravité et de leur caractère récent, susceptibles de justifier un refus de nomination.

16. En dernier lieu, si la requérante fait valoir qu'elle est la victime d'un milieu professionnel bien installé qui refuse tout élargissement de la concurrence, notamment à Orléans, et que le ministre a persisté sans raison à refuser d'autoriser son installation, le détournement de pouvoir ainsi évoqué ne ressort pas des pièces du dossier.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 18 novembre 2020 du garde des sceaux, ministre de la justice, doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

18. Le présent jugement qui rejette les conclusions à fin d'annulation n'implique aucune mesure particulière d'exécution. Les conclusions présentées par la requérante tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de la justice, sous astreinte, de la nommer dans un des offices créés dans la zone d'Orléans, ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées.

Sur les frais de justice :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que demande la requérante au titre des frais de justice soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme D est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme D et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 27 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Rouault-Chalier, présidente,

M. Viéville, premier conseiller,

M. Nehring, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022.

Le rapporteur,

Sébastien VIEVILLE

La présidente,

Patricia ROUAULT-CHALIER

La greffière,

Nadine REUBRECHT

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.