Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2004635

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 23 décembre 2020, Mme B A, représentée par Me Puyenchet, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 24 août 2018 par laquelle la commune de Mézières-en-Drouais a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme, a fixé les objectifs poursuivis par celui-ci ainsi que les modalités de la concertation préalable ;

2°) d'annuler la délibération du 30 octobre 2020 par laquelle la commune de Mézières-en-Drouais a approuvé son plan local d'urbanisme (PLU) ;

3°) d'enjoindre à la commune de Mézières-en-Drouais de procéder à toutes les démarches afférentes pour informer la préfecture, ainsi que le public, de l'annulation du PLU par voie d'affichage en mairie, dans le bulletin municipal et par voie de presse, dans le délai de quinze jours après la notification de jugement sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Mézières-en-Drouais une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le plan local d'urbanisme est entaché d'un vice de procédure en ce que la commune n'a pas organisé les ateliers de concertation qui avaient été prescrits dans la délibération du 24 août 2018 ; ce vice a nui à l'information complète de la population ;

- la commune n'apporte pas la preuve d'un affichage régulier des différents actes afférents au plan local d'urbanisme ; le maire en exercice ne pouvait attester de l'affichage de la délibération relative au bilan de la concertation et arrêtant le projet de PLU dès lors qu'il n'était pas en exercice à la date de ces délibérations ;

- la délibération est entachée d'un détournement de pouvoir et méconnait l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales en ce que deux conseillers municipaux ayant participé activement à l'élaboration du PLU, ont exercé une influence sur le classement de parcelles comme constructibles alors qu'ils étaient intéressés à ce classement ;

- le classement de ses parcelles en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que d'autres zones similaires ont été classées en zones AU, ces parcelles étaient auparavant constructibles, sont raccordées au système d'assainissement, ne sont pas des terres agricoles exploitables et permettraient de densifier le bourg.

Par des mémoires enregistrés le 14 février 2022, le 26 avril 2022 et le 25 octobre 2022, et un mémoire enregistré le 12 octobre 2023 non communiqué, M. A, représenté par Me Puyenchet, déclare reprendre l'instance engagée par Mme A décédée le 13 juin 2021.

Par des mémoires en défense enregistrés le 9 septembre 2021, le 3 mars 2022, le 20 juin 2022 et le 14 décembre 2022, la commune de Mézières-en-Drouais, représentée par Me Rivière- Dupuy, conclut au rejet de la requête, subsidiairement à ce que le tribunal fasse application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et en tout état de cause, à ce que soit mise à la charge de M. A une somme de 3 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la requête est irrecevable en ce que la requérante n'a pas notifié son recours contentieux en application de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme et que les moyens de la requête ne sont pas fondés

Par une ordonnance du 24 février 2022 la clôture d'instruction a été fixée le 31 mars 2022.

Par lettre du 22 septembre 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation dirigées à l'encontre de la délibération du 24 août 2018 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Mézières-en-Drouais, fixant les objectifs poursuivis ainsi les modalités de la concertation préalable en raison de sa tardiveté.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gasnier,

- les conclusions de Mme Dumand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Monti, représentant la commune de Mézières-en-Drouais.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 24 août 2018 le conseil municipal de Mézières-en-Drouais (Eure-et-Loir) a fixé les objectifs poursuivis par la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Mézières-en-Drouais et les modalités de la concertation préalable. Par une délibération du 30 octobre 2020 le conseil municipal a approuvé le PLU et classé les parcelles ZE 413, 419 et 421 en zone agricole et les parcelles AH 37 et AH 38 en zone naturelle. M. D A, venant aux droits de B A et propriétaire de ces parcelles, reprend l'action introduite par celle-ci et demande au tribunal l'annulation de ces délibérations.

Sur les conclusions à fins d'annulation de la délibération du 24 août 2018 :

2. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 24 août 2018 fixant les objectifs poursuivis par la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Mézières-en-Drouais ainsi que les modalités de la concertation préalable a été régulièrement publiée et transmise au représentant de l'Etat dans le département le même jour. Les conclusions du requérant dirigées à l'encontre de cette délibération, enregistrées le 23 décembre 2020, sont donc tardives et doivent, par suite, être rejetées comme irrecevables.

Sur les conclusions à fins d'annulation de la délibération du 30 octobre 2020 :

En ce qui concerne le vice de procédure tiré de la méconnaissance des modalités de la concertation :

3. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme ; () ". Aux termes de l'article L. 103-4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente ". Aux termes de l'article L. 600-11 du même code : " Les documents d'urbanisme () ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées () ".

4. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Ainsi que le prévoit l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé.

5. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 30 octobre 2015, la commune de Mézières-en-Drouais a prescrit la révision de son PLU et fixé comme objectifs l'intégration des objectifs de développement durable découlant de la loi du 12 juillet 2010 dite " Grenelle 2 ", la gestion économe de l'espace, la mise en compatibilité avec les documents supérieurs et la recherche d'un développement socio-spatial équilibré. Cette même délibération a prévu comme modalités de concertation préalable l'organisation d'ateliers avec le public, la mise à disposition d'un registre sur lequel chacun pourra consigner ses observations et l'organisation de réunions publiques. En application de cette délibération, deux ateliers de concertation avec le public se sont tenus le 25 mai 2016 et le 9 juin 2016. Par une seconde délibération du 17 août 2018 la commune a de nouveau prescrit la révision de son PLU, repris les mêmes objectifs que la précédente délibération et en y ajoutant la nécessité d'accompagner l'évolution des équipements publics, la préservation d'une offre de logements et la prise en compte des risques naturels notamment s'agissant du plan de prévention des risques inondation de l'Eure. Cette dernière délibération a également prévu, au titre des modalités de concertation préalable, l'organisation d'ateliers avec le public tout en spécifiant que le diagnostic à réaliser s'appuierait sur le résultat des deux ateliers de concertation organisés en 2016. Il ressort des pièces du dossier, ainsi que le reconnait à ce titre la commune, que postérieurement à cette seconde délibération aucun nouvel atelier avec le public n'a été organisé alors que cette modalité de concertation était expressément prévue en sus de la prise en compte des deux ateliers qui s'étaient précédemment tenus. Par suite, en s'abstenant d'organiser de nouveaux ateliers avec le public alors que la délibération du 17 août 2018, l'avait expressément prévu l'organisation de tels ateliers, la commune a méconnu les modalités de concertation qu'elle s'était fixée.

6. Les vices affectant la procédure de concertation ne sont toutefois de nature à entacher d'irrégularité la procédure d'élaboration du projet de plan local d'urbanisme que s'ils ont été susceptibles d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le projet ou s'ils ont privé le public d'une garantie.

7. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les deux ateliers de concertation avec le public tenus le 25 mai 2016 et le 9 juin 2016 réunissaient une trentaine de participants et qu'y ont notamment été abordés de nombreuses thématiques relatives aux équipements publics, à la mobilité, à la limitation de la consommation de l'espace, à la préservation des espaces naturels, aux énergies renouvelables ou encore aux caractéristiques architecturales à préserver au sein de la commune. Ces ateliers ont ainsi évoqué des enjeux qui, contrairement à ce que soutient le requérant, s'inscrivent directement dans les objectifs poursuivis de la loi du 12 juillet 2010. En outre, la délibération du 17 août 2018 n'a apporté que des modifications limitées quant aux objectifs de révision du PLU, lesquels avaient d'ailleurs déjà été, pour la plupart, abordés dans les ateliers organisés en 2016. Un registre des observations a également été tenu à la disposition du public durant toute la durée de la procédure de révision du plan. Par ailleurs, une réunion publique d'information s'est tenue le 16 mai 2019 pour présenter aux habitants le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) issu du débat d'orientation mené par l'organe délibérant. Enfin, l'enquête publique a, au surplus, permis au public de formuler d'ultimes observations sur le projet de PLU arrêté. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, le public a été en mesure de formuler des propositions, des observations et d'accéder aux informations essentielles relatives au projet de PLU pendant une durée suffisante conformément aux exigences de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme. Par suite, dans les circonstances de l'espèce, la méconnaissance des modalités de la concertation fixées par la délibération du 17 août 2018 n'a ni eu pour effet de priver le public d'une garantie ni n'a été susceptible d'exercer une influence sur le projet de PLU arrêté. Il s'ensuit que le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

En ce qui concerne l'absence de caractère exécutoire des délibérations prescrivant la révision et approuvant le plan local d'urbanisme :

8. Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. () / () / Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes () ". Les mentions apportées, sous la responsabilité du maire, pour certifier le caractère exécutoire des actes des autorités communales font foi jusqu'à la preuve du contraire.

S'agissant du caractère exécutoire des délibérations prescrivant la révision du PLU, arrêtant le bilan de la concertation et le projet de PLU :

9. Eu égard à l'objet et à la portée des délibérations prescrivant l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définissant les modalités de la concertation, ainsi que celles arrêtant le bilan de la concertation et le projet de PLU, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant leur entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré du défaut d'accomplissement des formalités de publicité des délibérations du 30 octobre 2015 et du 17 août 2018 ne peut qu'être écarté comme inopérant.

S'agissant du caractère exécutoire de la délibération portant approbation du PLU :

10. D'une part, l'absence de publication d'un acte réglementaire, tel qu'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme, est par elle-même sans incidence sur sa légalité. D'autre part, et au surplus, par un certificat d'affichage du 10 décembre 2020, M. C maire de la commune de Mézières-en-Drouais a attesté du caractère régulier de l'affichage de la délibération du 30 octobre 2020 approuvant de plan. La circonstance qu'un autre maire était en fonction à cette période est sans incidence sur le caractère probant de ce certificat d'affichage dès lors que la faculté donnée au maire par les dispositions précitées est attachée à sa fonction et non à sa personne-même. A défaut pour M. A d'en apporter la preuve contraire, la délibération en cause doit être regardée comme ayant été régulièrement affichée et comme présentant, par suite, un caractère exécutoire.

S'agissant de la publication de l'avis d'enquête publique :

11. Aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés () II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé () Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement ".

12. Il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique a été publié les 5 juin et 1er juillet 2020 dans " l'Echo Républicain " et les 5 juin et 3 juillet 2020 dans le journal " Horizons ". L'avis d'enquête publique a par ailleurs été affiché sur les panneaux d'affichage de la mairie et du centre bourg de Marsauceux, affichages dont le rapport du commissaire enquêteur a confirmé le caractère visible par le public. Cet avis a également été relayé dans le bulletin d'information n°17 " Mézières Marsauceux Infos " qui a été distribué dans tous les foyers durant le mois de juillet 2020. Enfin, la diffusion de cet avis a eu lieu sur le site internet de la communauté d'agglomération du Pays de Dreux laquelle constitue une mesure de publicité suffisante pour permettre au public d'être informé du déroulement de l'enquête. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'avis d'enquête publique n'aurait pas fait l'objet de mesures de publicité suffisante.

En ce qui concerne le détournement de pouvoir et la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales :

13. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle a participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

14. M. A soutient que le premier adjoint au maire aurait poursuivi un intérêt personnel en ce qu'il aurait influencé le classement de ses propres parcelles comme constructibles. Il fait également valoir que le maire de la commune aurait influencé le vote du PLU afin de rendre constructibles des terrains appartenant à sa cousine, initialement classés en zone agricole.

15. Toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossiers que le classement des parcelles de l'adjoint au maire et du maire de la commune est demeuré inchangé par rapport au classement en vigueur sous l'empire de l'ancien plan voire a été modifié dans un sens moins favorable. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces derniers auraient influencé le sens du vote et des délibérations relatives à la révision du PLU en poursuivant un intérêt personnel. Par suite les moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales et du détournement de pouvoir doivent être écartés.

En ce qui concerne le classement des parcelles en zone agricole et naturelle :

16. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

17. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

18. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles ZE 413, 419 et 421 se situent en dehors des parties urbanisées de la commune dont le milieu est principalement agricole et naturel. Ces parcelles, vierges de toute construction, sont bordées à l'Est et à l'Ouest par des espaces boisés, au Sud, de manière limitée, par des habitations diffuses et sont séparées au Nord par une voie desservant des terrains agricoles situés à l'opposé de celles-ci. Le classement de ces parcelles en zone agricole est justifié par le parti d'aménagement de la commune, rappelé dans les axes 1 et 2 du PADD qui a entendu préserver ses espaces naturels et agricoles et limiter l'étalement urbain en favoriser la densification du bâti existant en centre bourg. Par suite, eu égard à la vocation agricole du secteur et au parti d'aménagement retenu par la commune, et quand bien-même ces parcelles auraient été raccordées au réseau d'assainissement collectif, cette dernière n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant ces parcelles en zone agricole.

19. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

20. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles AH 37 et AH 38 sont situées au cœur d'une zone naturelle densément boisée et très faiblement bâtie. Ce classement répond aux orientations du PADD du plan local d'urbanisme qui visent à préserver les espaces naturels et éviter l'étalement urbain. La circonstance que l'une des parcelles en cause accueille une construction bâtie n'est pas de nature, à elle seule, à remettre en cause le caractère naturel de ces espaces. Par suite, compte tenu des caractéristiques et de la vocation de la zone, la commune n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation en classant ces parcelles comme naturelles.

21. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions d'annulation doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquences, les conclusions à fin d'injonction qui en sont l'accessoire.

Sur les frais d'instance :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de la commune de Mézières-en-Drouais la somme de 5 000 euros demandée par la requérante au titre des frais non-compris dans les dépens.

23. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. A la somme demandée par la commune au titre des frais non-compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions formulées par la commune de Mézières-en-Drouais sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D A, et à la commune de Mézières-en-Drouais.

Délibéré après l'audience du 16 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

Mme Pajot, conseillère,

M. Gasnier, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2023.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au préfet d'Eure-et-Loir en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.