Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2100332

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 janvier 2021 et le 17 mai 2022, la société d'exercice libéral par actions simplifiée (SELAS) Bioalliance, représentée par Me Calvayrac, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 26 novembre 2020 par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de Centre-Val-de-Loire lui a infligé une amende administrative d'un montant total de 122 745 euros ;

2°) d'annuler la décision du 4 décembre 2020 par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de Centre-Val-de-Loire a annulé sa décision du 26 novembre 2020 et lui a infligé une amende administrative d'un montant total de 122 745 euros ;

3°) à titre subsidiaire, de réduire à un montant maximal de 20 000 euros l'amende prononcée à son encontre ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décisions attaquées sont insuffisamment motivées dès lors qu'elles ne précisent pas les critères de détermination du montant de l'amende afférent à chaque manquement reproché ;

- les décisions attaquées sont entachées d'un vice de procédure lié à la méconnaissance des droits de la défense ;

- les décisions attaquées méconnaissent les principes à valeur constitutionnelle et pénale encadrant les amendes administratives et le principe de non cumul des peines en matière délictuelle ;

- le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) Centre Val de Loire a méconnu le principe du contradictoire, tel que prévu par l'article L. 8115-5 du code du travail, dès lors qu'il ne l'a pas informée, à l'étape du recueil de ses observations, du montant de l'amende envisagée mais seulement du montant maximum des sanctions encourues et qu'il n'a pas apporté d'indications sur les critères de détermination du montant de l'amende ;

- les décisions attaquées méconnaissent l'article L. 8115-1 et l'article L. 8115-3 du code du travail qui prévoient que la violation des dispositions afférentes aux durées maximales caractérise un seul et même manquement, la violation des dispositions relatives aux repos en caractérisant un autre, et qu'une seule amende peut être prononcée par salarié concerné par le manquement, quel que soit le nombre de manquement constatés ;

- les décisions attaquées méconnaissent les dispositions de l'article L. 8115-4 du code du travail, dès lors qu'elles ne détaillent pas le montant de l'amende afférent à chaque manquement et sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le montant maximal de l'amende encouru par la société Bioalliance aurait dû s'élever à 20 000 euros, soit 12 000 euros au titre du manquement aux dispositions relatives aux durées maximales hebdomadaires et quotidiennes, dès lors que trois salariées sont concernées et 8 000 euros au titre du manquement aux dispositions relatives au repos hebdomadaire, dès lors que deux salariées sont concernées.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 mai 2021 et le 16 juin 2022, la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités du Centre-Val de Loire conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bernard ;

- et les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite d'un contrôle réalisé par les services de l'inspection du travail à compter du 17 janvier 2020 auprès de la société Bioalliance, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Centre-Val de Loire a prononcé le 26 novembre 2020 à l'encontre de cette société, une amende administrative d'un montant total de 122 745 euros, au motif du non-respect de la durée maximale quotidienne et hebdomadaire de travail concernant trois salariées. Par une seconde décision du 4 décembre 2020, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Centre-Val de Loire a annulé la première décision du 26 novembre 2020 et prononcé à l'encontre de la société une amende du même montant. Par la requête analysée ci-dessus, la société Bioalliance demande au tribunal d'annuler ces deux décisions.

Sur l'office du juge :

2. Le juge de l'excès de pouvoir ne peut, en principe, déduire d'une décision juridictionnelle rendue par lui-même ou par une autre juridiction qu'il n'y a plus lieu de statuer sur des conclusions à fin d'annulation dont il est saisi, tant que cette décision n'est pas devenue irrévocable. Toutefois, lorsque le juge est parallèlement saisi de conclusions tendant, d'une part, à l'annulation d'une décision et, d'autre part, à celle de son retrait et qu'il statue par une même décision, il lui appartient de se prononcer sur les conclusions dirigées contre le retrait puis, sauf si, par l'effet de l'annulation qu'il prononce, la décision retirée est rétablie dans l'ordonnancement juridique, de constater qu'il n'y a plus lieu pour lui de statuer sur les conclusions dirigées contre cette dernière.

3. En l'espèce, il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de se prononcer sur les conclusions dirigées contre la décision du 4 décembre 2020 du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Centre-Val de Loire annulant et remplaçant sa précédente décision du 26 novembre 2020 avant de statuer, le cas échéant, sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 26 novembre 2020 ainsi retirée.

Sur les conclusions dirigées contre la décision du 4 décembre 2020 :

En ce qui concerne la régularité de la procédure :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° infligent une sanction ; () ". L'article L. 211-5 du même code précise que " la motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Par ailleurs, l'article L. 8115-5 du code du travail dispose, concernant l'amende prévue à l'article L. 8115-1 de ce code pour manquement à l'article L. 3171-2 relatif à l'établissement d'un décompte de la durée de travail et aux dispositions réglementaires prises pour son application, que la décision de prononcer cette amende prise par l'autorité administrative doit être motivée.

5. La décision attaquée mentionne les textes dont il est fait application, notamment les articles L. 8115-1 à 8 et R. 8115-1 à 10 du code du travail. En outre, elle indique qu'à la suite du rapport de l'inspecteur du travail du 29 avril 2020, un courrier d'information a été adressé à la société requérante, le 2 juillet 2020. La décision détaille les durées de dépassement de la durée maximale quotidienne de travail au-delà de dix heures, par jour et par salarié, et de la durée maximale hebdomadaire au-delà de quarante-huit heures, par semaine et par salarié. Elle précise que les temps de pause ont été déduits des durées de travail, selon les observations fournies par la société requérante. Elle fait également état des autres critères pris en compte pour fixer le montant de l'amende, en particulier les éléments apportés par le directeur général de la société requérante, par courrier du 29 juillet 2020 et au cours d'un entretien du 30 juillet 2020, concernant les obligations spécifiques liées au secteur de la santé et à la particularité de certains examens de bactériologie, les difficultés liées aux départs de professionnels de l'entreprise, la rareté des compétences recherchées, la longueur de la formation nécessaire à une prise de poste de technicien et la circonstance que la société a déclaré avoir rémunéré l'ensemble des heures supplémentaires ou avoir alloué des repos compensateurs en contrepartie. Enfin, la décision du 4 décembre 2020 précise que la société n'a pas fait état de difficultés économiques et financières et indique le montant appliqué pour l'ensemble des deux cent trente-trois amendes retenues soit 122 745 euros. Ainsi, elle comporte l'ensemble des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation ne peut dès lors qu'être écarté.

6. En second lieu, aux termes de l'article L. 8115-5 du code du travail : " Avant toute décision, l'autorité administrative informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée en portant à sa connaissance le manquement retenu à son encontre et en l'invitant à présenter, dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, ses observations. / () ". Aux termes de l'article R. 8115-2 du même code : " Lorsque le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi décide de prononcer une amende administrative, il indique à l'intéressé par l'intermédiaire du représentant de l'employeur mentionné au II de l'article L. 1262-2-1 ou, à défaut, directement à l'employeur, le montant de l'amende envisagée et l'invite à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. / A l'expiration du délai fixé et au vu des observations éventuelles de l'intéressé, il notifie sa décision et émet le titre de perception correspondant. / L'indication de l'amende envisagée et la notification de la décision infligeant l'amende sont effectuées par tout moyen permettant de leur conférer date certaine. ". Aux termes de l'article R. 8115-10 de ce code : " Par dérogation à l'article R. 8115-2, lorsque le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi décide de prononcer une amende administrative sur le fondement des articles L. 4751-1 à L. 4754-1 et L. 8115-1 à L. 8115-8, il invite l'intéressé à présenter ses observations dans un délai d'un mois ".

7. D'une part, il résulte de l'instruction que la société Bioalliance a pu faire valoir ses observations à diverses étapes de la procédure engagée. Ainsi, à la suite du contrôle opéré le 17 janvier 2020, un premier courrier d'information lui a été adressé, le 31 mars 2020, par les inspecteurs du travail en charge de ce contrôle, auquel elle a apporté une réponse par un courrier du 10 avril 2020. Par un courrier du 27 juillet 2020 et lors d'un entretien du 30 juillet 2020 dans les locaux de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, la société Bioalliance a pu répondre aux observations complémentaires figurant dans un courrier d'information que lui a adressé la directrice régionale adjointe le 2 juillet 2020. Ce dernier courrier mentionnait le nombre d'amendes constatées et le montant maximal de chaque amende, soit 4 000 euros, précisait que ce montant pouvait " être appliqué autant de fois qu'il y a de travailleurs concernés par le manquement " et indiquait, enfin, les montants maximum des amendes encourus de 1 172 000 euros pour non-respect de la durée maximale quotidienne de travail, de 164 000 euros pour non-respect de la durée maximale hebdomadaire de travail et de 40 000 euros pour non-respect du repos hebdomadaire de vingt-quatre heures consécutives.

8. D'autre part, si la société requérante soutient que le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi a méconnu le principe du contradictoire en ne lui communiquant pas, avant de prendre la décision contestée, le montant de l'amende envisagée, tel que prévu par l'article R. 8115-2 du code du travail cité ci-dessus, il résulte des termes mêmes du courrier adressé par le directeur général de la société Bioalliance à l'administration du travail, le 3 août 2021, que celui-ci indique avoir été informé au cours de l'entretien du 30 juillet 2020 de ce que le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi envisageait de " demander le prononcé d'une amende administrative entre 50 et 200 euros par infraction ". Dès lors, et contrairement à ce qu'elle soutient, la société requérante a bien eu connaissance du montant de l'amende envisagée, à l'étape contradictoire de la procédure. Par la suite, et au terme de cette procédure, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi Centre Val-de-Loire a informé la société Bioalliance des amendes finalement retenues à son encontre, après prise en compte des éléments échangés durant le débat contradictoire et qui correspondent aux indications données au cours de l'entretien du 30 juillet 2020. Dans ces conditions, la société requérante a été mise à même de présenter toutes observations utiles préalablement à l'édiction de la sanction et, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la sanction prononcée :

9. En premier lieu, aux termes du 3° de l'article L. 8115-1 du code du travail : " L'autorité administrative compétente peut, sur rapport de l'agent de contrôle de l'inspection du travail (), et sous réserve de l'absence de poursuites pénales, prononcer à l'encontre de l'employeur une amende en cas de manquement : / () 3° A l'article L. 3171-2 relatif à l'établissement d'un décompte de la durée de travail et aux dispositions réglementaires prises pour son application () ". Aux termes de l'article L. 8115-2 du même code : " L'autorité administrative compétente informe par tout moyen le procureur de la République des suites données au rapport de l'agent de contrôle ". Aux termes de l'article L. 8113-7 de ce code : " Les agents de contrôle de l'inspection du travail mentionnés à l'article L. 8112-1 et les fonctionnaires de contrôle assimilés constatent les infractions par des procès-verbaux qui font foi jusqu'à preuve du contraire. / Ces procès-verbaux sont transmis au procureur de la République. Un exemplaire est également adressé au représentant de l'Etat dans le département. / Avant la transmission au procureur de la République, l'agent de contrôle informe la personne visée au procès-verbal des faits susceptibles de constituer une infraction pénale ainsi que des sanctions encourues. ".

10. Il résulte de ces dispositions que l'autorité administrative ne peut prononcer de sanction administrative à l'encontre d'un employeur qui a méconnu les dispositions de l'article L. 3171-2 du code du travail qu'en l'absence de poursuites pénales pour les mêmes faits.

11. En l'espèce, il résulte de l'instruction qu'à raison des faits constatés lors du contrôle opéré du 17 janvier au 31 mars 2020 auprès de la société Bioalliance, au sein du laboratoire de l'Argonne à Orléans, et sur la base du rapport établi par l'inspecteur du travail, une information a été faite auprès du procureur de la République, le 20 juillet 2020, par courrier de la directrice régionale adjointe pour le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Centre Val-de-Loire. Ce courrier mentionnait la perspective de l'application d'amendes administratives à l'encontre de la société requérante et précisait qu'" en l'absence de réponse () dans le délai d'un mois ", la procédure administrative serait poursuivie. Si la société Bioalliance soutient que le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Centre Val-de-Loire avait déjà pris la décision de lui infliger une amende avant d'en informer le procureur de la République, il est constant que les décisions en litige datent des 26 novembre et 4 décembre 2020 et sont donc postérieures au signalement des infractions à l'autorité judiciaire. Le procureur de la République n'ayant pas engagé de poursuites pénales ni formulé d'opposition à la mise en œuvre d'une procédure de sanction administrative, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Centre Val-de-Loire était bien fondé à engager la procédure administrative prévue par l'article L. 8115-1 du code du travail cité ci-dessus.

12. En deuxième lieu, il ressort des éléments exposés au point 11 que le procureur de la République, auquel une information a été transmise le 20 juillet 2020 par courrier de la directrice régionale adjointe pour le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Centre Val-de-Loire, n'a pas engagé de poursuites pénales à l'encontre de la société Bioalliance. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Centre Val-de-Loire aurait méconnu le principe de non bis in idem en lui appliquant les sanctions en litige. Le moyen ne peut qu'être écarté.

13. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 3121-18 du code du travail : " La durée quotidienne de travail effectif par salarié ne peut excéder dix heures, sauf : / 1° En cas de dérogation accordée par l'inspecteur du travail dans des conditions déterminées par décret ; / 2° En cas d'urgence, dans des conditions déterminées par décret ; / 3° Dans les cas prévus à l'article L. 3121-19. ". Selon l'article L. 3121-19 du même code : " Une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement ou, à défaut, une convention ou un accord de branche peut prévoir le dépassement de la durée maximale quotidienne de travail effectif, en cas d'activité accrue ou pour des motifs liés à l'organisation de l'entreprise, à condition que ce dépassement n'ait pas pour effet de porter cette durée à plus de douze heures. ". Aux termes de l'article 3121-20 de ce code : " Au cours d'une même semaine, la durée maximale hebdomadaire de travail est de quarante-huit heures. ". L'article L. 3131-1 de ce code précise également : " Tout salarié bénéficie d'un repos quotidien d'une durée minimale de onze heures consécutives, sauf dans les cas prévus aux articles L. 3131-2 et L. 3131-3 ou en cas d'urgence, dans des conditions déterminées par décret. ".

14. D'autre part, selon l'article L. 8115-3 du code du travail : " Le montant maximal de l'amende est de 4 000 euros et peut être appliqué autant de fois qu'il y a de travailleurs concernés par le manquement ". Aux termes de l'article L. 8115-4 du même code : " Pour fixer le montant de l'amende, l'autorité administrative prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur ainsi que ses ressources et ses charges ".

15. Il résulte de l'instruction que lors du contrôle réalisé du 17 janvier au 31 mars 2020, des dépassements de la durée quotidienne et hebdomadaire de travail ont été constatés pour trois salariés. Les documents sollicités par les inspecteurs du travail auprès de la société requérante ont conduit au constat de l'existence de deux cent quatre-vingt-treize dépassements à la durée maximale quotidienne de travail de dix heures, de quarante-et-un dépassements à la durée maximale hebdomadaire de travail de quarante-huit heures, et de dix occurrences de non-respect du repos hebdomadaire de vingt-quatre heures consécutives. La société requérante ne conteste pas la réalité des manquements relevés. L'administration, après avoir sollicité la production des informations relatives, notamment, aux ressources et aux charges, a corrigé ses premières observations du décompte des temps de pause et mentionne dans la décision contestée avoir en particulier pris en compte le contexte général de l'activité de l'entreprise, les difficultés de recrutement de professionnels aux compétences rares, l'absence de difficultés économiques et les efforts de réorganisation réalisés par l'entreprise. Elle a ainsi calculé le montant des cent quatre-vingt-onze amendes infligées pour non-respect de la durée maximale quotidienne de travail telle que prévue aux articles L. 3121-18 et L. 3121-19, en retenant la somme de 150 euros par manquement et par salarié concerné. Les trente-deux amendes pour non-respect de la durée maximale hebdomadaire de travail telle que prévue par l'article L. 3121-20, ont été multipliées par le nombre de salariés concernés, à raison également d'un montant maximal de l'amende de 150 euros. Enfin, les les dix amendes pour non-respect de la durée minimale de repos hebdomadaire de vingt-quatre heures consécutives au sein d'une même semaine civile tel que prévue à l'article L. 3132-2 du code du travail ont été calculées en fonction d'un montant maximal de l'amende de 500 euros. L'administration indiquant avoir pris en compte, notamment, les efforts de réorganisation réalisés par la société requérante pour que ces manquements ne se reproduisent pas, le montant total cumulé des amendes, qui s'élève à 122 745 euros est très inférieur au montant maximum prévu par les dispositions citées ci-dessus. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 8115-1 et L. 8115-3 du code du travail ne peut qu'être écarté.

16. En quatrième lieu, il ressort des éléments exposés au point 15 que la société Bioalliance n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée n'aurait pas détaillé le montant de l'amende afférent à chaque manquement. Par suite, le moyen doit être écarté.

17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 4 décembre 2020 du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Centre-Val de Loire infligeant à la société Bioalliance une amende administrative d'un montant total de 122 745 euros doivent être rejetées. Il résulte dès lors de ce qui a été dit aux points 2 et 3 du présent jugement qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du directeur régional du 26 novembre 2020.

Sur le quantum de la sanction :

18. Les dispositions des articles L. 8115-1 à L. 8115-5 du code du travail permettent à l'autorité administrative de sanctionner, de manière distincte, d'un avertissement ou d'une amende d'un montant maximal de 2 000 euros par travailleur concerné chaque manquement constaté aux dispositions mentionnées aux 1° à 5° de l'article L. 8115-1, en prenant en compte, conformément à l'article L. 8115-4, les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges. Il s'ensuit que le pouvoir de sanction de l'administration n'est pas limité au prononcé d'une seule amende par catégorie de manquements et par travailleur concerné. Dès lors, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Centre-Val de Loire, en prenant en compte l'occurrence des manquements pour déterminer le montant des amendes infligées, a commis une erreur de droit.

19. Par suite, les conclusions présentées à titre subsidiaire par la société requérante tendant à la réduction du montant de l'amende en litige doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Bioalliance demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 26 novembre 2020 du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi du Centre-Val de Loire.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Bioalliance est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société d'exercice libéral par actions simplifiée Bioalliance et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités.

Délibéré après l'audience du 25 janvier 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Rouault-Chalier, présidente,

Mme Palis De Koninck, première conseillère,

Mme Bernard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 février 2024.

La rapporteure,

Pauline BERNARD

La présidente,

Patricia ROUAULT-CHALIER

La greffière,

Nadine REUBRECHT

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.