Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2100760

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 mars 2021 et 13 décembre 2021, M. B A demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 14 novembre 2020 par laquelle le directeur du centre de ressources, d'expertise et performance sportives (CREPS) Centre-Val de Loire a refusé de lui communiquer l'ensemble de son dossier administratif ;

2°) de mettre à la charge du CREPS Centre-Val de Loire le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- en ne lui communiquant pas le rapport d'enquête interne, le CREPS a méconnu le principe du contradictoire et son droit à l'information ;

- il est fondé à obtenir la communication de ce rapport d'enquête interne.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 novembre 2021, le centre de ressources, d'expertise et de performance sportive Centre-Val de Loire, représenté par Me Silvestre, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le recours est irrecevable car dépourvu d'objet dès lors que le requérant a été invité à venir consulter son dossier administratif sur place ;

- le recours de M. A devrait être dirigé contre le ministère des affaires sociales et non contre le CREPS ;

- la décision attaquée du 14 novembre 2020 est un acte ne faisant pas grief qui ne peut faire l'objet d'un recours contentieux ;

- le rapport d'enquête ne peut être communiqué au requérant dès lors qu'il pourrait porter préjudice aux agents qui ont été auditionnés, lesquels sont des personnes intéressées au sens de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Rouault-Chalier, vice-présidente, pour statuer sur le litige en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Rouault-Chalier,

- les conclusions de Mme Palis De Koninck, rapporteure publique,

- et les observations de Me Silvestre, représentant le centre de ressources, d'expertise et de performance sportive Centre-Val de Loire.

Considérant ce qui suit :

1. M. B A, formateur titulaire au sein du centre de ressources, d'expertise et de performance sportive (CREPS) Centre-Val de Loire a demandé à l'établissement, par un courrier du 9 novembre 2020, l'accès et la communication de l'ensemble des documents le concernant disponibles et archivés par ses services et, plus particulièrement, le rapport d'enquête interne. Par un courrier du 14 novembre 2020, le directeur du CREPS Centre-Val de Loire l'a informé que son dossier administratif était détenu au ministère des affaires sociales auquel il devait directement adresser sa demande. M. A a alors saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui a émis un avis favorable à la communication demandée le 29 janvier 2021. Devant le silence gardé par l'administration durant deux mois à compter de l'enregistrement de la saisine de la CADA une décision implicite de rejet est née.

Sur la recevabilité de la requête :

2. D'une part, il ressort des pièces du dossier que dans sa demande initiale du 9 novembre 2020, le requérant a sollicité, outre l'accès à l'ensemble des documents que le CREPS détient le concernant, leur communication. Cette demande a été reprise lors de la saisine de la CADA. Par conséquent, la requête introductive d'instance ne comporte aucune demande nouvelle et n'est pas dirigée contre une personne non compétente. Par suite, les fins de non-recevoir soulevées en ce sens par le CREPS doivent être écartées.

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration : " La Commission d'accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif () / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux ". L'article R. 343-3 du même code dispose : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande ". Aux termes de l'article R. 343-4 du même code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus ". L'article R. 343-5 du même code indique : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ".

4. Il résulte de ces dispositions que les décisions par lesquelles l'autorité mise en cause rejette, implicitement ou expressément, au vu de l'avis rendu par la commission d'accès aux documents administratifs, des demandes tendant à la communication de documents administratifs se substituent à celles initialement opposées au demandeur. Par suite, les conclusions à fin d'annulation dirigées, non contre la décision prise sur l'avis de la commission, mais contre la décision initiale de refus, sont irrecevables.

5. Toutefois s'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l'excès de pouvoir qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou le cas échéant à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant après que le juge l'y a invité, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l'excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée.

6. Il ressort des pièces du dossier que M. A a saisi pour avis la CADA, le 17 novembre 2020, concernant la communication de son dossier administratif. Cette dernière a émis un avis favorable à la communication des documents le 29 janvier 2021. Devant le silence gardé par l'administration durant deux mois à compter de l'enregistrement de la saisine de la CADA, une décision implicite de rejet est née le 17 janvier 2021. Cette décision implicite de rejet née antérieurement à l'introduction par M. A de son recours, le 2 mars 2021, s'est substituée à la décision du 14 novembre 2020 du directeur du CREPS. Par conséquent, il y a lieu de regarder les conclusions du requérant dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision née de la saisine de la CADA qui s'y est substituée et d'écarter la fin de non-recevoir soulevée en ce sens par le CREPS.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

7. Aux termes de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. () ".

En ce qui concerne la communication du dossier administratif :

8. Hors le cas où une procédure disciplinaire est en cours et où le droit d'accès au dossier individuel est régi par des dispositions spéciales, il résulte des dispositions précitées que le dossier individuel d'un agent public est au nombre des documents administratifs communicables à l'agent intéressé. Le dossier administratif d'un agent public doit contenir tous les éléments relatifs à sa carrière, tels que les arrêtés de nomination, d'avancement, de promotion interne, de changement de position statutaire, ses évaluations professionnelles, les informations relatives aux formations suivies, ses arrêtés de mise en congé, ainsi que, le cas échéant, les sanctions disciplinaires dont il a fait l'objet.

9. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des termes mêmes du courrier du 9 novembre 2020 adressé par M. A au CREPS Centre-Val de Loire, que l'intéressé a sollicité la communication de " l'ensemble des documents disponibles " le concernant, comme par exemple des demandes de congés, des correspondances avec la direction, et ayant été établis par cet établissement au cours de la période comprise entre septembre 2011 et août 2018 pendant laquelle il y a été affecté. Pour refuser de faire droit à cette demande de communication, le CREPS s'est borné à indiquer à M. A que les documents sollicités ne constituent en rien des décisions ou des actes et qu'ils ne font par conséquent pas partie du dossier administratif d'un agent. Toutefois, ce faisant, le CREPS Centre-Val de Loire n'a pas contesté détenir à son niveau des documents concernant le requérant et se rapportant à la période demandée, lesquels constituent des documents administratifs communicables à l'agent concerné qui en fait la demande. Dans ces conditions, et dès lors qu'aucun autre motif n'est invoqué par le CREPS Centre-Val de Loire pour justifier son refus de communication de ces documents, la décision attaquée doit être annulée.

En ce qui concerne le rapport d'enquête administrative interne :

10. Lorsque l'administration est saisie d'une demande de communication d'un rapport d'enquête assorti d'annexes ou pièces comportant des comptes rendus d'entretien ou de tout autre document comportant des données dont la communication serait susceptible de porter préjudice à des personnes nominativement identifiables, il lui appartient de communiquer ces documents administratifs à la personne qui en fait la demande en occultant les données préjudiciables relatives à des tiers. Des témoignages ou des procès-verbaux d'audition peuvent, compte tenu du contexte juridique ou factuel dans lequel ils sont établis, faire apparaître le comportement des personnes qui portent ces témoignages ou sont entendues. Dans ces conditions, celles-ci peuvent se voir reconnaître la qualité d'intéressés au sens de l'article L. 311-6 précité et la communication de documents faisant apparaître leur comportement ne sont communicables qu'à elles lorsque leur communication à des tiers serait de nature à leur porter préjudice.

11. Il est constant que M. A a également demandé la communication du rapport d'enquête interne faisant suite à l'incident survenu le 17 novembre 2017. Pour refuser la communication de ce document, le CREPS Centre-Val de Loire fait valoir qu'issu des auditions des agents effectuées par le directeur de l'établissement à la suite de l'incident en cause, il fait apparaître le positionnement des agents entendus dans ce cadre et comporte des passages permettant facilement d'identifier les auteurs de ces propos ce qui, en cas de divulgation, pourrait leur porter préjudice. Il ressort en outre des pièces du dossier que le CREPS Centre-Val de Loire n'a pas produit, à destination de la formation de jugement, le document objet du litige.

12. D'une part, il appartient au juge administratif de requérir des administrations compétentes la production de tous les documents nécessaires à la solution des litiges qui lui sont soumis à la seule exception de ceux qui sont couverts par un secret garanti par la loi. D'autre part, si le caractère contradictoire de la procédure exige la communication à chacune des parties de toutes les pièces produites au cours de l'instance, cette exigence est nécessairement exclue en ce qui concerne les documents dont le refus de communication constitue l'objet même du litige.

13. L'état de l'instruction ne permettant pas d'apprécier le bien-fondé du motif de refus de communication invoqué par le CREPS Centre-Val de Loire, il y a lieu d'ordonner avant dire droit la production du rapport d'enquête interne concernant M. A établi à la suite de l'incident survenu le 17 novembre 2017 ainsi que, le cas échéant, de l'ensemble de ses annexes, sans aucune occultation et sans que communication de ces pièces soit donnée à M. A, et ce dans un délai de deux mois à compter de la date de notification du présent jugement. Avant qu'il soit statué sur le surplus des conclusions de la requête, tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement demeurent réservés.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du CREPS Centre-Val de Loire est annulée en tant qu'il refuse de communiquer les documents en sa possession concernant M. A relatifs à la période comprise entre septembre 2011 et août 2018, hors rapport d'enquête administrative interne.

Article 2 : Avant de statuer sur les conclusions de la requête de M. A concernant la communication du rapport d'enquête administrative interne, il sera procédé à un supplément d'instruction tendant à la production par le CREPS Centre-Val de Loire, dans les conditions précisées dans les motifs du présent jugement, de ce rapport d'enquête et, le cas échéant, de ses annexes, sans aucune occultation et sous pli confidentiel.

Article 3 : Ces documents devront parvenir au greffe du tribunal administratif dans un délai de deux mois à compter de la date de notification du présent jugement.

Article 4 : Tous droits et moyens des parties, sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement, sont réservés jusqu'en fin d'instance.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au centre de ressources, d'expertise et de performance sportive du Centre-Val de Loire.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2023.

La présidente-rapporteure,

La greffière,

Patricia ROUAULT-CHALIER

Agnès BRAUD

La République mande et ordonne à la ministre des sports et des jeux olympiques et paralympiques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.