Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2101454

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 23 avril 2021 et le 16 septembre 2021, Mme M'Mandjoula E, représentée par Me Lucas, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 6 juillet 2020 par laquelle le préfet du Loiret a rejeté la demande de regroupement familial présentée au bénéfice de ses enfants mineures ainsi que la décision du 16 février 2021 par laquelle cette même autorité a rejeté son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à la préfète du Loiret, à titre principal, d'admettre au séjour au titre du regroupement familial ses filles A C et D C dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte d'un montant de 100 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande, sous les mêmes conditions de délais et d'astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 200 euros au profit de son conseil en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Elle soutient que :

- les décisions attaquées sont entachées d'un vice d'incompétence ;

- les décisions attaquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation car elle démontre l'authenticité des actes de naissance de ses deux filles, ainsi que la suffisance et la stabilité de ses ressources pour pouvoir les accueillir ;

- les décisions attaquées portent une atteinte excessive à son droit au respect de sa vie privée et familiale et méconnaissent les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- les décisions attaquées méconnaissent les stipulations de l'article 3 § 1 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant.

Par un mémoire enregistré le 30 août 2021, la préfète du Loiret, représentée par Me Hervois, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Mme E a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 12 mars 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la convention internationale relative aux droits de l'enfant ;

- le code civil ;

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 ;

- le décret n° 2020-1370 du 10 novembre 2020 ;

- le décret n° 2007-1205 du 10 août 2007 ;

- la décision n° 2021-972 QPC du 18 février 2022 du Conseil constitutionnel ;

- la décision n° 448296, 448305, 454144, 455519 du Conseil d'Etat, statuant au contentieux, du 7 avril 2022 ;

- le code de justice administrative.

La présidente de la formation de jugement a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- et les observations de Me Echchayb, substituant Me Lucas, représentant Mme E et de Mme E.

Une note en délibéré présentée par Mme E a été enregistrée le 21 décembre 2021.

Considérant ce qui suit :

1. Mme M'Mandjoula E, ressortissante guinéenne née le 1er juillet 1984, est titulaire d'une carte de résident délivrée le 25 novembre 2016 et valable jusqu'au 24 novembre 2026. Le 15 mai 2019, elle a sollicité le bénéfice du regroupement familial au profit des enfants mineures A C et D C, nées le 6 juin 2009, à Conakry (Guinée). Cette demande a été rejetée par une décision du 6 juillet 2020 du préfet du Loiret. Le recours gracieux formé à l'encontre de cette décision a été rejeté par cette même autorité le 16 février 2021. Mme E demande l'annulation de ces deux décisions.

2. En premier lieu, la décision portant rejet de la demande de regroupement familial en date du 6 juillet 2020 a été signée par M. Thierry Demaret, secrétaire général de la préfecture du Loiret. Par un arrêté du 28 février 2020, publié le 2 mars 2020 au recueil des actes administratifs de la préfecture, M. F H, préfet du Loiret, a donné délégation à M. G à l'effet de signer notamment " tous arrêtés, décisions () relevant des attributions de l'Etat dans le département du Loiret ", à l'exception de certains actes au nombre desquels ne figurent pas les actes administratifs relatifs au séjour des étrangers. La décision du 16 février 2021 portant rejet du recours gracieux dirigé contre le refus de regroupement familial a été signée par le même auteur qui bénéficiait d'une délégation de signature du même préfet consentie par un arrêté du 10 juillet 2020 publié le 17 juillet 2020 et rédigée dans les mêmes termes que ceux déjà cités ci-dessus. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des décisions attaquées manque en fait et doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 411-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : " Le regroupement familial ne peut être refusé que pour l'un des motifs suivants : / 1° Le demandeur ne justifie pas de ressources stables et suffisantes pour subvenir aux besoins de sa famille. Sont prises en compte toutes les ressources du demandeur et de son conjoint indépendamment des prestations familiales, de l'allocation équivalent retraite et des allocations prévues à l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles, à l'article L. 815-1 du code de la sécurité sociale et aux articles L. 5423-1 et L. 5423-2 du code du travail. Les ressources doivent atteindre un montant qui tient compte de la taille de la famille du demandeur. Le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 441-1 fixe ce montant qui doit être au moins égal au salaire minimum de croissance mensuel et au plus égal à ce salaire majoré d'un cinquième () ". Aux termes de l'article R. 411-4 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " Pour l'application du 1° de l'article L. 411-5, les ressources du demandeur et de son conjoint qui alimenteront de façon stable le budget de la famille sont appréciées sur une période de douze mois par référence à la moyenne mensuelle du salaire minimum de croissance au cours de cette période. Ces ressources sont considérées comme suffisantes lorsqu'elles atteignent un montant équivalent à : () / cette moyenne majorée d'un cinquième pour une famille de six personnes ou plus ".

4. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que le caractère suffisant du niveau de ressources du demandeur est apprécié sur la période de douze mois précédant le dépôt de la demande de regroupement familial, par référence à la moyenne mensuelle du salaire minimum interprofessionnel de croissance au cours de cette même période, même si, lorsque ce seuil n'est pas atteint au cours de la période considérée, il est toujours possible, pour le préfet, de prendre une décision favorable en tenant compte de l'évolution des ressources du demandeur, y compris après le dépôt de la demande. Lorsqu'un recours gracieux est formé contre un refus opposé à une demande de regroupement familial pour insuffisance des ressources, la période de référence que l'autorité administrative doit prendre en compte pour apprécier le niveau de ressources du demandeur demeure celle précédant la présentation de la demande initiale.

5. Il ressort des pièces du dossier que Mme E a repris une activité salariée à partir de janvier 2019 et disposait au cours des douze mois précédant sa demande, autrement dit de mai 2018 à avril 2019, en moyenne mensuelle, de revenus nets égaux à 459 euros inférieurs au seuil fixé à l'article R. 411-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile égal à 1 444 euros. Si la requérante produit des bulletins de salaires faisant état de revenus supérieurs de mai 2019 à mars 2021, cette circonstance postérieure à la période de référence est sans effet sur la légalité des décisions litigieuses. Dès lors, Mme E, à qui il appartiendra de présenter, si elle s'y croit fondée, une autre demande compte tenu de sa nouvelle situation professionnelle, n'est pas fondée à soutenir que les décisions en litige seraient entachées d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions précitées.

6. Aux termes de l'article L. 411-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : " Le regroupement familial peut être demandé pour les enfants mineurs de dix-huit ans du demandeur et ceux de son conjoint, qui sont confiés, selon le cas, à l'un ou l'autre, au titre de l'exercice de l'autorité parentale, en vertu d'une décision d'une juridiction étrangère. Une copie de cette décision devra être produite ainsi que l'autorisation de l'autre parent de laisser le mineur venir en France ". Aux termes de l'article L. 411-4 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " L'enfant pouvant bénéficier du regroupement familial est celui qui répond à la définition donnée au dernier alinéa de l'article L. 314-11 () ". Aux termes de l'article L. 314-11 du même code dans sa rédaction alors applicable : " L'enfant () s'entend de l'enfant ayant une filiation légalement établie, y compris l'enfant adopté, en vertu d'une décision d'adoption, sous réserve de la vérification par le ministère public de la régularité de cette décision lorsqu'elle a été prononcée à l'étranger ". Aux termes de l'article L. 111-6 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " La vérification de tout acte d'état civil étranger est effectuée dans les conditions définies par l'article 47 du code civil () ". Aux termes de l'article 47 du code civil : " Tout acte de l'état civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées dans ce pays fait foi, sauf si d'autres actes ou pièces détenus, des données extérieures ou des éléments tirés de l'acte lui-même établissent, le cas échéant après toutes vérifications utiles, que cet acte est irrégulier, falsifié ou que les faits qui y sont déclarés ne correspondent pas à la réalité ".

7. Aux termes du II de l'article 16 de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice applicable à la date de rejet du recours gracieux : " Sauf engagement international contraire, tout acte public établi par une autorité étrangère et destiné à être produit en France doit être légalisé pour y produire effet. / La légalisation est la formalité par laquelle est attestée la véracité de la signature, la qualité en laquelle le signataire de l'acte a agi et, le cas échéant, l'identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu. / Un décret en Conseil d'Etat précise les actes publics concernés par le présent II et fixe les modalités de la légalisation ". Aux termes de l'article 1er du décret du 10 novembre 2020 relatif à la légalisation des actes publics établis par une autorité étrangère, applicable aux légalisations intervenues à compter du 1er janvier 2021 : " Sauf engagement international contraire, tout acte public établi par une autorité étrangère et destiné à être produit en France ou devant un ambassadeur ou chef de poste consulaire français doit être légalisé pour y produire effet. La légalisation est la formalité par laquelle est attestée la véracité de la signature, la qualité en laquelle le signataire de l'acte a agi et, le cas échéant, l'identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu. Elle donne lieu à l'apposition d'un cachet dont les caractéristiques sont définies par arrêté conjoint des ministres chargés de la justice et des affaires étrangères ".

8. A moins d'engagements internationaux contraires, la légalisation était imposée, s'agissant des actes publics étrangers destinés à être produits en France, sur le fondement de l'article 23 du titre IX du livre I de l'ordonnance de la marine d'août 1681, jusqu'à ce que ce texte soit abrogé par le II de l'article 7 de l'ordonnance du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques. L'exigence de légalisation est toutefois demeurée, sur le fondement de la coutume internationale, reconnue par une jurisprudence établie du juge judiciaire, jusqu'à l'intervention des dispositions citées ci-dessus du II de l'article 16 de la loi du 23 mars 2019. Les dispositions des 1er et 3ème alinéas de cet article ont été déclarées contraires à la Constitution, au motif qu'elles ne prévoient pas de voie de recours en cas de refus de légalisation d'actes d'état civil, par la décision n° 2021-972 QPC du 18 février 2022 du Conseil constitutionnel, qui a toutefois reporté au 31 décembre 2022 la date de leur abrogation. Par une décision n° 48296, 448305, 454144, 455519 du 7 avril 2022, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé le décret du 10 novembre 2020 relatif à la légalisation des actes publics établis par une autorité étrangère, pris pour l'application de ces dispositions législatives, en reportant la date et l'effet de cette annulation au 31 décembre 2022. Il en résulte que les dispositions citées au point 7, qui se sont substituées à compter de leur entrée en vigueur comme fondement de l'exigence de légalisation à la coutume internationale, demeurent applicables jusqu'à cette date.

9. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'est produit devant l'administration un acte d'état civil émanant d'une autorité étrangère qui a fait l'objet d'une légalisation, sont en principe attestées la véracité de la signature apposée sur cet acte, la qualité de celui qui l'a dressé et l'identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu. En cas de doute sur la véracité de la signature, sur l'identité du timbre ou sur la qualité du signataire de la légalisation, il appartient à l'autorité administrative de procéder, sous le contrôle du juge, à toutes vérifications utiles pour s'assurer de la réalité et de l'authenticité de la légalisation.

10. En outre, la légalisation se bornant à attester de la régularité formelle d'un acte, la force probante de celui-ci peut être combattue par tout moyen susceptible d'établir que l'acte en cause est irrégulier, falsifié ou inexact. Par suite, en cas de contestation de la valeur probante d'un acte d'état civil légalisé établi à l'étranger, il revient au juge administratif de former sa conviction en se fondant sur tous les éléments versés au dossier dans le cadre de l'instruction du litige qui lui est soumis.

11. Il ressort des pièces du dossier que pour justifier de l'identité d'Hawa et Djéné C et de leur lien de filiation allégué avec elle, Mme E a présenté au préfet du Loiret, outre son passeport, deux jugements supplétifs du tribunal de première instance de Conakry du 30 octobre 2019 et du 30 avril 2020 tenant lieu d'acte de naissance, ainsi que leur transcription dans les registres d'état civil de la commune le 2 janvier 2020 et le 25 août 2020. Pour écarter ces documents au motif de leur caractère non authentique, le préfet s'est fondé sur des avis défavorables émis par le référent fraude de la direction interdépartementale de la police aux frontières du Loiret le 28 décembre 2020 qui mentionnent, d'une part, que ces documents ne sont pas légalisés et, d'autre part, qu'ils ont été indûment établis et de manière mensongères alors que des actes de naissance avaient déjà été délivrés en 2019.

12. Cependant, d'une part, il ressort des pièces du dossier que les jugements supplétifs et les extraits du registre de l'état civil mentionnés au point précédent ont été légalisés le 15 septembre 2020 par la chargée des affaires consulaires de l'ambassade de Guinée à Paris, ayant reçu délégation par l'ambassadeur à cet effet. Alors même que cette légalisation est intervenue postérieurement à la première décision en litige, elle se rapporte à un état de fait préexistant à celle-ci, relatif à la date du 6 juin 2009 comme étant celle de la naissance des deux enfants de l'intéressée. Par ailleurs, si le préfet soutient que cette légalisation n'a pas été faite par les autorités françaises, elle n'avait plus à l'être à la date du rejet du recours gracieux à la suite de l'entrée en vigueur de l'article 8 du décret du 10 novembre 2020 relatif à la légalisation des actes publics établis par une autorité étrangère modifiant les dispositions de l'article 4 du décret du 10 août 2007 relatif aux attributions du ministre des affaires étrangères, des ambassadeurs et des chefs de poste consulaire en matière de légalisation d'actes.

13. D'autre part, d'abord, s'il ressort des pièces du dossier que préalablement aux jugements du 30 octobre 2019 et du 30 avril 2020 des actes de naissance n° 052 avaient déjà été dressés par l'officier de l'état civil de la commune de Conakry le 6 septembre 2017, le préfet n'établit pas, qu'une telle coexistence d'actes est de nature à établir l'intention frauduleuse de Mme E, alors notamment qu'il est constant que les actes initiaux présentaient de nombreuses anomalies formelles. Il ne démontre pas davantage quelles dispositions du droit guinéen la requérante aurait méconnu en produisant des jugements supplétifs aux informations concordantes. Par ailleurs, si le préfet relève au terme de sa décision du 6 juillet 2020 qu'un jugement supplétif à l'égard d'Hawa C a été rendu le 30 octobre 2019 alors que la requête à fin d'établissement dudit acte a été déposé le 31 octobre 2019, il ressort des pièces du dossier que le jugement supplétif à l'égard de cette enfant dont se prévaut la requérante à l'appui de sa requête a été rendu le 30 avril 2020 et qu'il ne présente pas cette anomalie. Ensuite, si la préfète fait valoir au terme de son mémoire en défense que ces actes ne comportent pas les dates de naissance des parents des intéressées, conformément aux exigences de l'article 175 du code civil guinéen applicable aux actes de naissance, elle n'établit pas que ces dispositions seraient applicables aux jugements supplétifs régis par l'article 193 de ce code. Enfin, alors qu'il ressort des énonciations des jugements supplétifs produits que ceux-ci ont été rendus après enquête à la barre et audition de deux témoins, la préfète en se bornant à invoquer la brièveté du délai entre le dépôt des requêtes et ces jugements, n'établit pas le caractère frauduleux de ces décisions rendues par des autorités juridictionnelles guinéennes.

14. Dans ces conditions, les documents d'état civil produits doivent être regardés comme ayant un caractère probant permettant d'établir les identités des bénéficiaires du regroupement familial et leur lien de filiation avec l'auteur de la demande. Par suite, en rejetant la demande de regroupement familial litigieuse pour les motifs précédemment exposés, le préfet du Loiret a entaché ses décisions d'une erreur d'appréciation.

15. Toutefois, il résulte de l'instruction que le préfet du Loiret aurait pris les mêmes décisions s'il ne s'était fondé que sur le motif tiré de l'insuffisance des ressources de Mme E.

16. En dernier lieu, aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ". Il appartient au préfet de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, qu'une décision refusant le bénéfice du regroupement familial ne porte pas une atteinte excessive aux droits des intéressés au respect de leur vie privée et familiale.

17. Aux termes de l'article 3-1 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant : " Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait d'institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale ". Il résulte de ces stipulations que, dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, l'autorité administrative doit accorder une attention primordiale à l'intérêt supérieur des enfants dans toutes les décisions les concernant.

18. Si Mme E se prévaut du lien l'unissant aux enfants, dont elle sollicite le regroupement familial, ainsi que de la nécessité de ne pas séparer ces enfants du reste de la fratrie résidant en France, il n'est pas contesté, ainsi que le soutient la préfète en défense, que Hawa et Djéné C, âgées de onze ans à la date des décisions contestées, vivent éloignées de leur mère depuis mars 2012, date de son départ pour la France alors qu'elles n'étaient âgées que de deux ans, et ne sont pas dépourvues d'attaches familiales en Guinée où réside leur père. Par ailleurs, il n'est pas établi l'existence de liens étroits et stables unissant ces enfants aux autres membres de la fratrie dès lors que celles-ci vivent éloignées de leur sœur aînée depuis l'époque de leur séparation d'avec leur mère et n'ont jamais vécu avec leurs frères nés plus récemment en France. Dans ces conditions, le préfet du Loiret n'a pas méconnu les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni celles de l'article 3-1 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de Mme E à fin d'annulation des décisions du préfet du Loiret du 6 juillet 2020 et du 16 février 2021 doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme E est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme M'Mandjoula E et à la préfète du Loiret.

Délibéré après l'audience du 7 décembre 2021, à laquelle siégeaient :

Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente,

Mme Vincent, première conseillère,

M. Joos, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2022.

Le rapporteur,

Emmanuel B

La présidente,

Anne LEFEBVRE-SOPPELSA

La greffière,

Sarah LEROY

La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.