Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2101572

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 28 avril 2021, 24 juillet 2024 et 17 décembre 2024, Mme E et M. A, représentés par Me Weinkopf, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 30 avril 2020 par laquelle le maire de Plaimpied-Givaudins a refusé de constater des infractions aux règles d'urbanisme commises sur la parcelle cadastrée ZE 02 sur le territoire de cette commune et le rejet implicite du recours gracieux formé contre cette décision ;

2°) d'annuler la décision du 29 juin 2020 par laquelle le maire de Plaimpied-Givaudins a implicitement refusé de constater lesdites infractions aux règles d'urbanisme ;

3°) d'enjoindre au maire de Plaimpied-Givaudins de dresser un procès-verbal desdites infractions et d'ordonner la remise en état du site au propriétaire de ladite parcelle, dans un délai de trente jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Plaimpied-Givaudins une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le maire de Plaimpied-Givaudins ne justifie pas de sa compétence pour ester en justice au nom de la commune ;

- les travaux réalisés nécessitaient la délivrance d'une autorisation d'urbanisme ;

- les travaux d'affouillement et de remblaiement des sols sont interdits par les dispositions des articles N1 et N2 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Plaimpied-Givaudins ;

- la voie créée par les travaux litigieux porte atteinte à la sécurité routière, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et de celles de l'article N3 du règlement du PLU de la commune de Plaimpied-Givaudins ;

- cette voie porte atteinte aux lieux environnants, en méconnaissance des dispositions de l'article N11 du même règlement ;

- les travaux litigieux méconnaissent les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'ils aggravent le risque inondation dans le secteur ;

- ces travaux n'ont pas fait l'objet d'une autorisation " loi sur l'eau ", en méconnaissance des dispositions de l'article R. 214-1 du code de l'environnement ;

- les décisions litigieuses sont entachées d'un détournement de pouvoir ;

- les décisions contestées portent atteinte à l'environnement eu égard à l'existence d'un contrat dit " obligation réelle environnementale " concernant leurs parcelles jouxtant le chemin litigieux, à la protection du secteur au titre du captage des eaux et à l'inscription de parcelles situées à proximité au programme d'action territorial pluriannuel du syndicat intercommunal d'aménagement du bassin de l'Auron en 2023 ;

- le maire est en situation de compétence liée pour dresser le procès-verbal d'infraction sollicité en application des dispositions de l'alinéa 3 de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme et de l'article L. 480-4 du même code.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 juillet 2024 et le 27 août 2024 et un mémoire, non communiqué, enregistré le 16 janvier 2025, la commune de Plaimpied-Givaudins conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décisions contestées ne font pas grief dès lors que ce sont de simples correspondances ;

- les requérants n'ont pas intérêt à agir ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 18 décembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 8 janvier 2025.

Par un mémoire en défense enregistré le 9 janvier 2025, non communiqué, le préfet du Cher conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ploteau,

- les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique,

- les observations de Me Weinkopf , représentant Mme E et M. A,

- et les observations de Me Tanton, représentant la commune de Plaimpied-Givaudins.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courriel du 29 avril 2020, M. A a demandé au maire de Plaimpied-Givaudins de faire constater les infractions à la réglementation d'urbanisme résultant de travaux de création d'un chemin sur la parcelle appartenant à M. C et cadastrée section ZE 02 sur le territoire de cette commune et de faire cesser ces travaux. Par un courrier du 30 avril 2020, le maire de Plaimpied-Givaudins a notamment informé M. A de la transmission de sa demande au service compétent de la commune. Par un courriel du 3 mai 2020, M. A a formé un recours gracieux contre ledit courrier du 30 avril 2020. Par la présente requête, M. A et Mme E, demandent, d'une part, l'annulation du courrier du 30 avril 2020 par lequel le maire de Plaimpied-Givaudins aurait refusé de constater lesdites infractions aux règles d'urbanisme et le rejet implicite du recours gracieux formé contre cette décision et, d'autre part, l'annulation d'une décision implicite née le 29 juin 2020 de rejet de la demande de M. A du 29 avril 2020.

Sur la capacité du maire de Plaimpied-Givaudins pour ester en justice au nom de la commune :

2. Si les requérants soutiennent que le maire de Plaimpied-Givaudins ne justifie pas de sa compétence pour ester en justice au nom de la commune, la commune de Plaimpied-Givaudins a produit la délibération du 25 mai 2020 par laquelle le conseil municipal a donné délégation au maire pour défendre la commune dans les actions intentées contre elle. Ainsi, le maire de Plaimpied-Givaudins justifie de sa qualité pour représenter ladite commune dans la présente instance.

Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Plaimpied-Givaudins :

3. En premier lieu, le courrier du 30 avril 2020 du maire de Plaimpied-Givaudins informe M. A de la transmission de sa demande au service compétent et de la prise en compte, " au préalable avant décision " des avis des services de l'Etat et des services de la communauté d'agglomération Bourges Plus. Ainsi, ce courrier informatif ne constitue pas une décision de rejet de la demande de M. A et ne fait donc pas grief aux requérants. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Plaimpied-Givaudins sur ce point doit être accueillie et les conclusions dirigées contre ce courrier doivent être rejetées comme irrecevables. Il en va de même, par voie de conséquence, des conclusions dirigées contre le rejet du recours gracieux formé par M. A à la suite de la réception de ce courrier.

4. En deuxième lieu, par un courriel du 29 avril 2020 reçu par la commune de Plaimpied-Givaudins le même jour ainsi que cela ressort des termes du courrier susmentionné du 30 avril 2020, M. A a demandé au maire de cette commune de constater les infractions aux règles d'urbanisme commises sur la parcelle cadastrée ZE 02 et d'ordonner la remise en état du site. En l'absence de décision exprès de rejet prise sur cette demande, une décision implicite de rejet est née le 29 juin 2020. Une telle décision de rejet fait grief et est susceptible de recours en excès de pouvoir. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'absence de caractère décisoire de cet acte doit être écartée.

5. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que Mme E et M. A résident au lieu-dit du Coulon, sur le territoire de la commune de Soye-en-Septaine, situé à proximité du chemin litigieux. Les requérants justifient en cette qualité d'un intérêt à agir contre le refus du maire de faire usage de ses pouvoirs de police pour dresser un procès-verbal d'infraction à l'encontre du propriétaire du terrain sur lequel les travaux ont été réalisés. Ainsi, la commune de Plaimpied-Givaudins n'est pas fondée à soutenir que M. A est dépourvu d'intérêt à agir à défaut d'être propriétaire des parcelles contiguës au terrain d'assiette de ce chemin. Par ailleurs, la circonstance, invoquée par la commune, que Mme E serait à l'origine des travaux litigieux, tendant à la création d'un chemin de substitution à la suite de la décision de cette dernière de condamner le chemin qui se situait sur sa parcelle, n'est pas de nature à la priver d'intérêt à agir. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de Plaimpied-Givaudins doit être écartée.

Sur le bien-fondé des conclusions aux fins d'annulation :

6. D'une part, aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " () Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès verbal () ". Aux termes des dispositions de l'article L. 480-4 du même code alors en vigueur : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application () est puni d'une amende () ".

7. D'autre part, aux termes de l'article L. 421-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " A l'exception des constructions mentionnées aux b et e de l'article L. 421-5, les constructions, aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code doivent être conformes aux dispositions mentionnées à l'article L. 421-6 " et aux termes de l'article L. 421-6 du même code : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et qu'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique () ". L'article N2 du règlement du PLU de la commune de Plaimpied-Givaudins dispose : " Dans l'ensemble de la zone N, les occupations et utilisations du sol suivantes sont soumises à conditions particulières : () Les affouillements et exhaussements à condition qu'ils soient liés à la construction d'ouvrages autorisés dans la zone ; () " et l'article N1 du même règlement dispose : " Dans l'ensemble de la zone N, en dehors des secteurs Nc, Nh, Nha, Nl et Nla et des ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics, les constructions nouvelles de quelque nature que ce soit sont interdites ". Il résulte ainsi des dispositions des articles N1 et N2 précités que les constructions nouvelles sont interdites dans l'ensemble de la zone N à l'exception, notamment, des affouillements et exhaussements à condition qu'ils soient liés à la construction d'ouvrages autorisés dans la zone.

8. Il ressort des pièces du dossier et en particulier des photographies produites par les requérants que la création du chemin litigieux a nécessité des travaux d'affouillement du sol puis de remblaiement au niveau du sol d'origine par des pierres apportées par camions et réparties sur le sol au moyen d'une pelle hydraulique. Dans ces conditions, alors même que ces travaux n'étaient pas soumis à la délivrance d'une autorisation d'urbanisme eu égard à l'absence d'emprise de l'ouvrage réalisé et à la faible profondeur de l'affouillement réalisé, en application des dispositions combinées des articles R. 421-2 a) et R. 421-23 f) du code de l'urbanisme, ils devaient, en application des dispositions précitées de l'article L. 421-8 du code de l'urbanisme, respecter la réglementation d'urbanisme applicable et en particulier les dispositions du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Plaimpied-Givaudins. Il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est d'ailleurs pas allégué que ces travaux, réalisés en zone Np du PLU, présentent un lien avec des ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics, seules constructions autorisées en zone Np en vertu des dispositions de l'article N1 du règlement du PLU de la commune de Plaimpied-Givaudins. Par suite, il résulte des dispositions combinées des articles N1 et N2 de ce règlement que les travaux d'affouillement et de remblaiement en cause sont interdits en zone Np. Les requérants sont donc fondés à soutenir que les travaux litigieux ont été réalisés en méconnaissance de la réglementation d'urbanisme et que le maire de Plaimpied-Givaudins, agissant en qualité d'autorité de l'Etat, était dès lors tenu d'en faire dresser procès-verbal en application des dispositions de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme.

9. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible d'entraîner l'annulation de l'arrêté attaqué.

10. Il résulte de ce qui précède que la décision du 29 juin 2020 par laquelle le maire de Plaimpied-Givaudins a implicitement refusé de constater l'infraction à la réglementation d'urbanisme commise sur la parcelle cadastrée ZE 02 sur le territoire de cette commune doit être annulée.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

11. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. / () Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès verbal. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. / () ". Aux termes de l'article L. 481-1 du même code alors en vigueur : " I. - Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 () et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1 (), l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation ".

12. Eu égard au motif d'annulation retenu et en application des dispositions précitées de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, il y a lieu d'enjoindre au maire de Plaimpied-Givaudins de dresser un procès-verbal de constat de l'infraction à la réglementation d'urbanisme commise sur la parcelle cadastrée ZE 02 sur le territoire de cette commune, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

13. En revanche, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme qu'à défaut de procès-verbal d'infraction à la date du présent jugement, l'annulation prononcée n'implique pas, en l'état, qu'il soit enjoint au maire de Plaimpied-Givaudins de mettre en demeure le propriétaire de la parcelle cadastrée ZE 02 de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité des travaux en cause. Ainsi, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées en ce sens doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme globale de 1 500 euros à verser à Mme E et à M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie essentiellement perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 29 juin 2020 par laquelle le maire de Plaimpied-Givaudins a implicitement refusé de dresser un procès-verbal de constat d'infraction et d'ordonner la remise en état des lieux est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Plaimpied-Givaudins de dresser un procès-verbal de constat de l'infraction à la réglementation d'urbanisme commise sur la parcelle cadastrée ZE 02 située sur le territoire de cette commune, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L'Etat versera la somme globale de 1 500 euros à Mme E et M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme F E, à M. D A, à la commune de Plaimpied-Givaudins et à M. B C.

Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M. Gasnier, conseiller,

Mme Ploteau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2025.

La rapporteure,

Coralie PLOTEAU

Le président,

Denis LACASSAGNE La greffière,

Frédérique GAUTHIER

La République mande et ordonne au préfet du Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.