Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2101649

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 6 mai 2021 et le 28 avril 2022, M. F N, Mme L V, M. A E, Mme AF AL, M. I K, Mme AC AJ, Mme L AG, M. X G, M. T Q, M. AA W, M. U R, Mme AE Y, M. AI C, Mme AD AK, M. I O, Mme M B, M. S J et Mme H AM, représentés par Me Hardy, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 9 mars 2021 par lequel le maire de la commune de Monts ne s'est pas opposé à la déclaration préalable en vue de l'édification par la société TDF d'un pylône radioélectrique et de la pose de baies techniques et clôture sur un terrain situé la Croix Rouge sur le territoire de la commune de Monts, ainsi que la décision du 3 mai 2021 portant rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à la commune de Monts de procéder au réexamen de la déclaration préalable déposée par la société TDF ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Monts et de la société TDF la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté est entaché d'un vice d'incompétence ;

- le dossier de déclaration préalable est incomplet au regard des dispositions de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme en ce qu'il ne comporte pas l'avis de l'ANFR ni toutes les pièces requises par ces dispositions ;

- la procédure est irrégulière du fait de l'absence d'information et de concertation du public au regard des dispositions du code des postes et communications électroniques ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur de droit étant entendu qu'au regard de la surface déclarée de travaux, il aurait dû faire l'objet d'une demande de permis de construire ;

- il méconnaît l'article 1NA du plan local d'urbanisme de la commune de Monts ;

- il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article D. 95-6-1 du code des postes et communications électroniques dès lors que le dossier d'information est incomplet pour s'assurer du respect des normes de protection de l'environnement ;

- il méconnaît les dispositions des articles R. 111-2 et R. 111-26 du code de l'urbanisme, le principe de précaution protégé par l'article 5 de la charte de l'environnement et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des conséquences sur l'environnement ;

- il méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2021, la commune de Monts, représentée par Me Maignan-Artiga, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire des requérants la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable faute pour les requérants de démontrer un intérêt à agir, de justifier de l'accomplissement des formalités de notification prévues par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, et faute pour quelques requérants d'avoir joint leur titre d'occupation conformément aux dispositions de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par des mémoires, enregistrés le 22 novembre 2021 et le 21 juin 2022, la société TDF, représentée par Me Bon-Julien, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire ou à défaut conjointe des requérants, la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable faute pour les requérants de démontrer un intérêt à agir, d'avoir notifié dans le délai de quinze jours leur recours conformément aux dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme et d'avoir joint leur titre d'occupation conformément aux dispositions de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme ;

- les autres moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, et notamment son Préambule ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code des postes et des communications électroniques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D,

- et les conclusions de Mme Dumand, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Le 26 février 2021, la société TDF a déposé un dossier de déclaration préalable tendant à la construction d'un pylône et à la pose de baies techniques et d'une clôture sur un terrain situé à la Croix Rouge, parcelle cadastrée BB n° 16, sur le territoire de la commune de Monts. Le maire de cette commune a pris, le 9 mars 2021, un arrêté de non opposition à déclaration préalable. Un recours gracieux a été formé auprès du maire par le collectif " Antenne relais Monts - pour une autre implantation " le 14 avril 2021, lequel a fait l'objet d'une décision de rejet le 3 mai 2021. Par la requête ci-dessus analysée, M. F N et dix-sept autres riverains du projet demandent l'annulation de l'arrêté de non opposition à déclaration préalable du 9 mars 2021 ainsi que de la décision de rejet de leur recours gracieux.

2. En premier lieu, l'arrêté du 9 mars 2021 a été signé par M. AB Z, adjoint à l'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier qu'il disposait à cette fin d'une délégation de signature accordée par le maire de Monts par délibération du 28 mai 2020. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Le dossier joint à la déclaration comprend : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; () Ces pièces sont fournies sous l'entière responsabilité des demandeurs. () ".

4. La circonstance que le dossier de déclaration préalable ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions précitées du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, ne serait susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation d'urbanisme que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier auraient été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

5. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et alors que les requérants n'invoquent au demeurant pas précisément les pièces manquantes au dossier, que celui-ci comporte l'ensemble des éléments prévus par les dispositions citées au point 3.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques : " () / II. -B. - Toute personne souhaitant exploiter, sur le territoire d'une commune, une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l'Agence nationale des fréquences en informe par écrit le maire ou le président de l'intercommunalité dès la phase de recherche et lui transmet un dossier d'information un mois avant le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de la déclaration préalable, sauf accord du maire ou du président de l'intercommunalité sur un délai plus court. () / Le contenu et les modalités de ces transmissions sont définis par arrêté conjoint des ministres chargés des communications électroniques et de l'environnement ". Aux termes de l'article D. 98-6-1 du même code : " Règles portant sur la protection de la santé et de l'environnement. I. - Les opérateurs s'assurent qu'est mise à la disposition du public une liste actualisée d'implantation de leurs sites radioélectriques. II. - L'opérateur fait en sorte, dans la mesure du possible, de partager les sites radioélectriques avec les autres utilisateurs de ces sites. Lorsque l'opérateur envisage d'établir un site ou un pylône et sous réserve de faisabilité technique, il doit à la fois : - privilégier toute solution de partage avec un site ou un pylône existant ; - veiller à ce que les conditions d'établissement de chacun des sites ou pylônes rendent possible, sur ces mêmes sites et sous réserve de compatibilité technique, l'accueil ultérieur d'infrastructures d'autres opérateurs ; - répondre aux demandes raisonnables de partage de ses sites ou pylônes émanant d'autres opérateurs. Au terme de son autorisation d'utilisation des fréquences radioélectriques, l'opérateur démonte les antennes et les pylônes qu'il aurait installés et qui ne seraient pas utilisés à un autre usage. ".

7. Le code des postes et des communications électroniques codifie de manière complète une police spéciale des communications électroniques confiée à l'Etat. Les pouvoirs de police spéciale ainsi attribués au ministre chargé des communications électroniques, à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et à l'Agence nationale des fréquences, qui reposent sur un niveau d'expertise et peuvent être assortis de garanties indisponibles au plan local, sont conférés à chacune de ces autorités, notamment pour veiller, dans le cadre de leurs compétences respectives, à la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques et à la protection de la santé publique. Cette législation qui concerne l'exploitation, sur le territoire d'une commune, d'une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l'Agence nationale des fréquences, a une finalité distincte des dispositions du code de l'urbanisme. Il n'appartient pas à l'autorité en charge de la délivrance des autorisations d'urbanisme de veiller au respect de la réglementation des postes et communications électroniques, qui est sans application dans le cadre de l'instruction des déclarations ou demandes d'autorisation d'urbanisme, pour lesquelles le contenu du dossier de demande est seulement défini par les dispositions de la partie réglementaire du code de l'urbanisme.

8. Si les requérants soutiennent que le dossier ne comporte pas l'avis de l'Agence nationale des fréquences, que l'information et la concertation du public ont été insuffisantes, que l'arrêté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation du fait de l'absence du dossier d'information permettant de s'assurer de la recherche par l'opérateur de la solution la plus conforme à l'environnement et du respect des normes en la matière tant en matière d'émission d'ondes que de respect de la salubrité et de la santé publique au regard des dispositions du code des postes et des communications électroniques, il résulte de ce qui vient d'être dit au point 7 que de tels moyens doivent être écartés comme inopérants.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. / Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des travaux exécutés sur des constructions existantes ainsi que des changements de destination qui, en raison de leur nature ou de leur localisation, doivent également être précédés de la délivrance d'un tel permis ". Selon l'article R. 421-1 du même code : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : () b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ". En application de l'article R. 421-9 de ce code, dans sa version applicable au litige : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : () / c) Les constructions répondant aux critères cumulatifs suivants : / - une hauteur au-dessus du sol supérieure à douze mètres ; / - une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; / - une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés. / Toutefois, ces dispositions ne sont applicables () aux antennes-relais de radiotéléphonie mobile ; / () / j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d'accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m² et inférieures ou égales à 20 m² ". En application de l'article L. 111-14 de ce code : " () la surface de plancher de la construction s'entend de la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 m, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment (). " Selon l'article R. 420-1 du même code : " L'emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus ".

10. Lorsqu'il est constaté que des travaux sont, en vertu des dispositions du code de l'urbanisme, soumis à l'obligation d'obtenir un permis de construire mais n'ont fait l'objet que d'une simple déclaration, le maire est tenu de s'opposer aux travaux déclarés et d'inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire.

11. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable en litige a pour objet la construction d'une station de téléphonie mobile composée d'un pylône monotube d'une hauteur de 42 mètres créant une emprise au sol de 4,21 m², de la création d'une dalle technique béton au niveau du sol naturel ne créant pas d'emprise au sol ni de surface de plancher, de la pose de baies techniques créant une emprise au sol de 1,65 m², aboutissant à une emprise au sol totale du projet de 5,88 m². Les requérants, en soutenant que l'emprise au sol du projet est en réalité au minimum de 19,21 m² sans la clôture, ne démontrent pas, en tout état de cause, que cette surface excèderait le seuil mentionné à l'article R. 421-9 précité du code de l'urbanisme. Il en résulte que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le maire était tenu de s'opposer à la déclaration préalable en raison de la nécessité pour le projet de faire l'objet d'un permis de construire.

12. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle d'implantation du projet se situe en zone A du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Monts. Si les requérants se prévalent de la méconnaissance de l'article 1NA 10 de ce règlement, relatif à la hauteur des constructions, lequel dispose : " () La hauteur maximale est fixée à - 14 mètres pour des bâtiments à usage d'habitat collectif et des équipements publics (). ", ces dispositions, issues du plan local d'urbanisme de 2005, ne sont pas applicables à l'arrêté litigieux du 9 mars 2021. En tout état de cause, aux termes de l'article A 10 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Monts, dans sa version applicable à l'arrêté litigieux, il est précisé que ne sont pas prises en compte les installations techniques de grande hauteur (antennes, pylônes, châteaux d'eau, etc.) de sorte que comme le fait valoir en défense la société TDF, une exception est bien prévue pour le projet litigieux relatif à la construction d'une antenne relais composé d'un pylône. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du règlement du plan local d'urbanisme relatif à la hauteur maximale des constructions doit être écarté.

13. En sixième lieu, l'article 5 de la Charte de l'environnement dispose : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ". S'il appartient à l'autorité administrative compétente pour se prononcer sur l'octroi d'une autorisation en application de la législation sur l'urbanisme, de prendre en compte le principe de précaution énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement et rappelé par l'article L. 110-1 du code de l'environnement auquel renvoie l'article R. 111-15 devenu R. 111-26 du code de l'urbanisme, ces dispositions ne lui permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés sur l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, de risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d'autorisation.

14. En l'espèce, les requérants, qui se bornent à soutenir que la société TDF n'établit pas respecter les dispositions citées au point 13, ne font état d'aucun élément circonstancié de nature à établir l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, d'un risque pouvant résulter pour le public de son exposition aux champs électromagnétiques émis par une antenne de téléphonie mobile et justifiant que, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autorités compétentes, le maire de Monts puisse s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société TDF en application de la législation de l'urbanisme, en vue de l'installation de l'antenne en cause dans la présente instance. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté attaqué méconnaîtrait le principe de précaution auquel font référence les dispositions de l'article 5 de la Charte de l'environnement.

15. En septième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

16. En l'absence d'argumentation particulière, pour les mêmes motifs que ceux qui viennent d'être énoncés, le maire n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions précitées l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en ne s'opposant pas au projet compte tenu du risque sanitaire.

17. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. "

18. Pour apprécier si un projet de construction porte atteinte, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ou de celles du règlement d'un plan local d'urbanisme ayant le même objet et dont les exigences ne sont pas moindres, au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

19. Il ne ressort pas des pièces du dossier, contrairement à ce qui est allégué par les requérants, que le projet serait implanté dans un quartier présentant un intérêt particulier. Si les requérants soutiennent qu'il se situe dans une zone d'urbanisme agricole présentant un intérêt écologique majeur, notamment visuel, ils ne l'établissent pas, étant entendu que le projet se situe dans une zone agricole et de plaine, entourée d'un espace boisé avec quelques constructions isolées, à proximité d'une voie ferrée et à l'écart du bourg. Il ressort du dossier de demande de permis de construire que le pylône monotube projeté, d'une hauteur de 42 mètres, sera implanté près d'arbres de haute tige afin de diminuer son impact visuel. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le maire a commis une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme en ne s'opposant pas à la déclaration préalable de la société TDF.

20. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que les conclusions à fin d'annulation de la requête présentées par M. N et autres, ainsi que les conclusions à fin d'injonction, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge solidaire de la commune de Monts et de la société TDF, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, la somme que demandent les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

22. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge des requérants une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Monts et non compris dans les dépens et une somme de 1 000 euros au titre des mêmes frais exposés par la société TDF.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. N et autres est rejetée.

Article 2 : M. N, Mme V, M. E, Mme le Barh-Smith, M. K, Mme AJ, Mme AH, M. G, M. Q, M. W, M. R, Mme Y, M. C, Mme AK, M. P, Mme B, M. J et Mme AM verseront solidairement à la commune de Monts la somme de 1 000 euros et à la société TDF la somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. F N, à la commune de Monts et à la société TDF.

Délibéré après l'audience du 28 mars 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Rouault-Chalier, présidente,

Mme Bertrand, première conseillère,

Mme Pajot, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 avril 2023.

La rapporteure,

Anne-Laure D

La présidente,

Patricia ROUAULT-CHALIERLa greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.