Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2101696

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 6 mai 2021, le 12 octobre 2021 et le 8 décembre 2021, M. B et Mme C A, représentés par la Selarl d'avocats Casadei-Jung, demandent au tribunal :

1°) d'annuler le courrier du 8 mars 2021 par lequel le directeur général de l'établissement public Domaine national de Chambord les a mis en demeure, d'une part, de régulariser l'occupation des biens immobiliers mis à leur disposition en vertu d'un bail rural en signant une convention d'occupation temporaire sous peine de devoir libérer les lieux et, d'autre part, d'effectuer la remise en l'état initial des biens mis à leur disposition sous peine de résiliation de leur titre d'occupation ainsi que le courrier du 22 juin 2020 par lequel le directeur général du Domaine National de Chambord les a informé que la ferme du Pinay était située sur le domaine public ;

2°) de rejeter les conclusions reconventionnelles présentées par l'établissement public Domaine National de Chambord ;

3°) de mettre à la charge de l'établissement public Domaine national de Chambord la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les décisions sont entachées d'erreur de droit et d'une erreur d'appréciation en ce que les parcelles composant la ferme du Pinay ne font pas partie du domaine public de l'Etat mais relèvent du régime forestier et de la domanialité privée par effet de la loi ;

- les décisions sont illégales du fait de l'illégalité de l'arrêté du ministre de l'agriculture du 7 avril 2016 portant approbation du document d'aménagement de la forêt du Domaine national de Chambord pour la période 2015-2034 ;

- les décisions sont entachées d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation en ce que le bail rural dont ils bénéficient n'est pas devenu caduc et ne devait pas être commué en convention d'occupation temporaire ;

- à titre principal, le tribunal n'est pas compétent pour statuer sur les fautes contractuelles commises dans le cadre d'un bail rural et, à titre subsidiaire, ils n'ont commis aucune faute de nature à entraîner la résiliation immédiate de tout titre d'occupation quel qu'il soit ;

- les conclusions reconventionnelles présentées par l'établissement public Domaine national de Chambord sont irrecevables.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 14 septembre 2021 et le 9 novembre 2021, l'établissement public Domaine national de Chambord, représenté par D, demande au tribunal :

1°) de rejeter la requête ;

2°) d'enjoindre à M. et Mme A de quitter les lieux cadastrés section D33 à D52 composant la ferme du Pinay, de libérer les lieux et les évacuer de tout mobilier et effets personnels, comme de tous matériels et animaux liés à l'exploitation agricole, et ce sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard un mois après la notification de la décision à intervenir ;

3°) d'ordonner au préfet de pourvoir à l'exécution de la présente décision en procédant à l'expulsion de l'occupant sans titre des lieux ;

4°) d'enjoindre à M. et Mme A, sur les parcelles cadastrées section D 43 et D 45, de démolir la piscine semi-enterrée, la dalle de béton et les pilotis, la terrasse en bois sur pilotis, les murets intérieurs en parpaing dans les écuries et les reconstruire en bois conformément à leur état initial, de démolir le tunnel de stockage ainsi que ses fondations en béton, de démolir la surélévation en parpaing et la couverture de tôle de l'appentis prolongeant la grange à l'est et de reconstruire le bâtiment et sa toiture dans son état antérieur, de démolir le chenil ainsi que sa clôture industrielle, d'évacuer tout gravât et tout résidu de ces constructions et de leur démolition sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard et par infraction constatée dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir ;

5°) de mettre à la charge des requérants la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d'être fondé sur des moyens relevés d'office, tirés de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de la décision du 8 mars 2021 portant mise en demeure d'effectuer la remise en l'état initial des lieux en ce qu'elle ne fait pas grief et de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation du courrier du 22 juin 2020 du directeur général du Domaine national de Chambord en ce qu'il ne fait pas grief.

Des observations en réponse au moyen d'ordre public ont été produites le 6 octobre 2023 pour M. et Mme A, représentés par Me Casadei.

Par une ordonnance du 21 janvier 2022, la clôture d'instruction à été fixée le 23 février 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code forestier ;

- le décret n° 2005-703 du 24 juin 2005 relatif à l'établissement public du Domaine national de Chambord ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pajot,

- les conclusions de Mme Dumand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Casadei, représentant M. et Mme A, et de D, représentant l'établissement public Domaine national de Chambord.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 22 juin 2020, le directeur général de l'établissement public du Domaine national de Chambord a, à la suite d'un entretien entre les parties du 11 juin 2020, fait le point sur la situation de la ferme du Pinay, incluse dans les parcelles affectées à l'établissement, et a invité M. et Mme A, précédemment titulaires d'un bail rural sur cette ferme, à le rencontrer de nouveau pour envisager les options possibles. Par un courrier du 8 mars 2021, le directeur général du Domaine national de Chambord a, d'une part, informé les époux A que les bâtiments et parcelles qu'ils exploitent au Pinay sont situés sur le domaine public de l'Etat et leur a proposé dès lors une convention d'occupation temporaire afin de régulariser leur situation du fait de la caducité de leur bail rural et, d'autre part, les a informés que les travaux et aménagements réalisés sans autorisation sur les biens occupés étaient de nature à engager leur responsabilité civile et pénale, qu'ils suffiraient à entraîner la résiliation immédiate de tout titre d'occupation et les a mis en demeure d'effectuer la remise dans leur état initial des bâtiments et perspectives paysagères ainsi affectés. Par la requête ci-dessus analysée, M. et Mme A demandent l'annulation des deux courriers des 22 juin 2020 et 8 mars 2021.

Sur les conclusions dirigées contre le courrier du 22 juin 2020 :

2. Il ressort des termes du courrier du 22 juin 2020 adressé par le directeur général du Domaine national de Chambord que celui-ci, à titre liminaire, relève que l'entretien du 11 juin 2020 a permis de faire le point de la situation de la ferme du Pinay puis récapitule ensuite les éléments relatifs à la régularisation de l'occupation du domaine public et l'autorisation de travaux au titre du domaine public et du code de l'environnement. Le courrier se conclut par une invitation adressée à M. et Mme A pour rencontrer les autorités de l'établissement public afin d'envisager les différentes options possibles et ouvrir une négociation. Ce courrier n'a pas pour objet ni pour effet d'expulser M. et Mme A de la ferme du Pinay et constitue simplement une invitation à définir les modalités d'examen de leur situation juridique. Dès lors, ce courrier constitue un acte dépourvu d'effets juridiques propres qui ne présente pas le caractère d'une décision susceptible de recours. Il s'ensuit que les conclusions tendant à son annulation ne peuvent qu'être rejetées comme irrecevables.

Sur les conclusions tendant à l'annulation du courrier du 8 mars 2021 :

En ce qui concerne la " mise en demeure " :

3. Il ressort des termes du courrier du 8 mars 2021, valant " mise en demeure d'effectuer la remise dans leur état initial des bâtiments et perspectives paysagères ", que le directeur général du Domaine national de Chambord a seulement exigé que M. et Mme A se rapprochent dans un délai de deux mois du directeur des bâtiments et jardins du Domaine national de Chambord afin de convenir du calendrier et des modalités de remise en état des bâtiments qu'ils exploitent. Si ce courrier évoque la possibilité d'engager leur responsabilité ou de résilier le titre d'occupation, elle n'est mentionnée qu'en des termes vagues qui ne permettent dès lors pas de conférer à cette partie du courrier du 8 mars 2021 le caractère d'un acte faisant grief. Par suite, les conclusions dirigées contre ce courrier en tant qu'il évoque la remise en état initial des bâtiments et perspectives paysagères sont irrecevables et doivent être rejetées.

4. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme A ne peuvent, en tout état de cause, pas utilement contester dans le cadre du présent litige la matérialité des fautes qui leur sont reprochées et qui fondent la " mise en demeure " adressée par le directeur général du Domaine national de Chambord.

En ce qui concerne le régime juridique de la ferme du Pinay :

5. Le courrier contesté du 8 mars 2021 prend, par ailleurs, acte d'une situation de fait antérieure, soumet l'occupation des biens immobiliers de la ferme du Pinay au régime de la domanialité publique et transforme le bail rural liant les parties en autorisation d'occuper le domaine public. Dans cette mesure, le courrier du 8 mars 2021 constitue une décision faisant grief à M. et Mme A.

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. " Aux termes de l'article L. 2111-3 du même code : " S'il n'en est disposé autrement par la loi, tout acte de classement ou d'incorporation d'un bien dans le domaine public n'a d'autre effet que de constater l'appartenance de ce bien au domaine public. () "

7. Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Font () partie du domaine privé : / () 2° Les bois et forêts des personnes publiques relevant du régime forestier ". Aux termes de l'article L. 211-2 du code forestier : " I. Relèvent également du régime forestier et sont gérés conformément au présent livre : / () 2° Les bois et forêts remis en dotation au domaine national de Chambord () ". Il résulte de ces dispositions combinées que le domaine national de Chambord appartient dans sa globalité au domaine public de l'Etat à la seule exception de la forêt et ses milieux associés qui y sont inclus, qui relèvent du code forestier et font partie, en application de l'article L. 2212-1 du code général de la propriété des personnes publiques, du domaine privé de l'Etat par détermination de la loi.

8. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses composant la ferme du Pinay sont défrichées et non boisées et sont affectées à l'activité agricole. D'ailleurs, par un arrêté du 7 avril 2016 du ministre de l'agriculture, postérieurement à leur mise en exploitation agricole, ces parcelles ont été exclues du plan d'aménagement forestier pour la période 2015-2034 et donc du régime forestier. Dans ces conditions, les parcelles composant la ferme du Pinay n'étant pas boisées et ne relevant pas du code forestier, elles n'appartiennent pas au domaine privé de l'Etat. Par suite, le directeur général de l'établissement public Domaine national de Chambord a pu, sans commettre d'erreur de droit ni d'erreur d'appréciation et sans méconnaître l'étendue de sa compétence, constater que les parcelles composant la ferme du Pinay faisaient partie du domaine public de l'Etat.

9. En deuxième, l'illégalité d'un acte administratif non réglementaire ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. Si M. et Mme A soutiennent que la décision du 8 mars 2021 est illégale du fait de l'illégalité de l'arrêté du ministre de l'agriculture du 7 avril 2016 portant approbation du document d'aménagement de la forêt du Domaine national de Chambord pour la période 2015-2034, il ressort des pièces du dossier qu'à supposer que soit établie l'illégalité de cet arrêté et du document d'aménagement qu'il approuve, ce que les requérants ne démontrent d'ailleurs pas, la décision en litige du 8 mars 2021 n'a, en tout état de cause, pas été prise pour l'application de l'arrêté ministériel, lequel ne constitue pas non plus sa base légale. Par suite, l'exception d'illégalité soulevée par les requérants ne peut qu'être écartée.

10. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article 10 du décret susvisé du 24 juin 2005 relatif à l'établissement public du Domaine national de Chambord : " Le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires de l'établissement. Il délibère notamment sur : () / 11° Les conditions générales d'attribution des concessions, des autorisations d'occupation et d'exploitation du domaine public qui lui est remis en dotation et les délégations de service public () ". Aux termes du 9°) de l'article 13 de ce décret, le directeur général du domaine national de Chambord " délivre les titres d'occupation temporaire du domaine public et signe les titres d'occupation temporaire du domaine privé forestier ".

11. D'autre part, lorsque des biens immobiliers, occupés et mis en valeur par un exploitant déjà présent sur les lieux en vertu d'un bail rural en cours de validité, sont intégrés au domaine public, ce bail constitue, jusqu'à son éventuelle dénonciation, un titre d'occupation du domaine public qui fait obstacle à ce que cet exploitant soit expulsé ou poursuivi pour s'être maintenu sans droit ni titre sur le domaine public. Ce contrat ne peut, en revanche, une fois ces biens incorporés au domaine public, conserver un caractère de bail rural en tant qu'il comporte des clauses incompatibles avec la domanialité publique. Dans le cas où le bail conclu antérieurement à l'incorporation n'est pas dénoncé et au plus tard jusqu'à sa prochaine échéance - date à laquelle, en tout état de cause, le régime de la domanialité publique fait obstacle à ce qu'il puisse être renouvelé -, il est loisible au gestionnaire du domaine public de laisser l'occupant, en vertu du titre dont il dispose et qui procède du bail initial, poursuivre à titre précaire cette occupation associée à une exploitation agricole, en se fondant sur les clauses de ce bail qui ne sont incompatibles ni avec la domanialité publique ni avec les missions confiées au gestionnaire du domaine public. Le gestionnaire peut également dénoncer ce bail, l'occupant étant alors privé de tout titre et pouvant être expulsé, et lui proposer un titre d'occupation de ces biens immobiliers conforme aux règles de la domanialité publique.

12. Les requérants soutiennent que le bail rural dont ils bénéficient n'est pas devenu caduc et ne pouvait pas être commué en convention d'occupation temporaire du domaine public et qu'ils ne peuvent être expulsés des lieux. Toutefois, il résulte, d'une part, de ce qui a été dit au point 8 que le directeur général du Domaine national de Chambord n'a pas commis d'erreur de droit ou d'erreur d'appréciation en constatant que les parcelles composant la ferme du Pinay font partie du domaine public de l'Etat. D'autre part, il ressort des pièces du dossier qu'à la date à laquelle le directeur général du Domaine national de Chambord a pris acte de l'intégration dans le domaine public des biens immobiliers situés à la ferme du Pinay, ces biens étaient occupés et mis en valeur par M. et Mme A, déjà présents sur les lieux, en vertu d'un bail rural en cours de validité. Par sa décision attaquée, en considérant ce bail comme caduc et en proposant la signature d'une convention d'occupation temporaire du domaine public, le directeur général doit être regardé comme ayant dénoncé le bail rural et ayant décidé de proposer à M. et Mme A une convention d'occupation temporaire du domaine public. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le bail rural ne pouvait être commué en convention d'occupation temporaire du domaine public ni qu'ils ne pouvaient être expulsés du domaine public, le gestionnaire ayant le choix, après incorporation d'un bien immobilier au domaine public, de dénoncer le bail et d'expulser des exploitants antérieurs ou de leur proposer, comme c'est le cas en l'espèce, un titre d'occupation du domaine public. Par suite le moyen tiré de l'erreur de droit et de l'erreur d'appréciation doit être écarté.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation des courriers du 22 juin 2020 et du 8 mars 2021 du directeur général du Domaine national de Chambord doivent être rejetées.

Sur les conclusions reconventionnelles de l'établissement public Domaine National de Chambord :

14. Les conclusions de l'établissement public Domaine national de Chambord sont irrecevables dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir et doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux demandes des parties sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de l'établissement public domaine national de Chambord sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, à Mme C A et à l'établissement public Domaine national de Chambord.

Délibéré après l'audience du 12 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

Mme Pajot, conseillère,

M. Gasnier, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 octobre 2023.

La rapporteure,

Anne-Laure PAJOT

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne aux ministres de l'agriculture, de la culture et de l'environnement en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement.