Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2101790

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 mai 2021, le 6 janvier 2023 et le 21 mars 2023, sous le n° 2101790, Mme B A demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 13 mars 2021 par laquelle le maire de la commune Les Villages Vovéens a rejeté son recours gracieux formé contre deux arrêtés du 23 décembre 2020, ensemble les deux arrêtés du 23 décembre 2020 procédant au retrait de l'ensemble des arrêtés intervenus entre le 18 juin 2020 et le 23 novembre 2020 la plaçant en congé de maladie pour accident du travail et rejetant sa demande de reconnaissance de l'imputabilité au service de l'accident du 17 juin 2020 ;

2°) d'enjoindre à la commune Les Villages Vovéens de la placer en congés pour invalidité temporaire imputable au service du 17 juin 2020 au 22 décembre 2020, de lui verser son plein traitement jusqu'au 7 mars 2021, de lui verser le complément indemnitaire auquel elle aurait pu prétendre si elle avait été placée à plein traitement sur la période du 31 août 2020 au 7 mars 2021, de procéder aux rectifications nécessaires auprès de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et de l'organisme gérant la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP) et de s'acquitter des cotisations retraite et du régime indemnitaire en adéquation avec un plein traitement, sur la période du 31 août 2020 au 7 mars 2021, l'ensemble de ces rectifications et versements complémentaires devant intervenir dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) d'enjoindre à la commune Les Villages Vovéens de lui rembourser le coût des deux dernières expertises médicales qu'elle a dû prendre en charge financièrement.

Elle soutient que :

- les arrêtés des 18 juin 2020, 2 juillet 2020, 10 août 2020, 17 août 2020, 17 septembre 2020, 30 octobre 2020 et 23 novembre 2020, la plaçant en congé de maladie pour accident de service, constituent des décisions créatrices de droit qui, comme telles, ne pouvaient être retirées au-delà d'un délai de quatre mois dès lors qu'ils ne mentionnent pas qu'ils sont intervenus à titre provisoire, dans le cadre de la procédure de congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS), et qu'ils pouvaient être retirés ; en conséquence les arrêtés du 23 décembre 2020 retirant ces arrêtés sont entachés d'illégalité ;

- le refus de reconnaître l'imputabilité au service de l'évènement survenu le 17 juin 2020 et des arrêts de travail subséquents est entaché d'erreur d'appréciation, d'autant qu'elle a obtenu le bénéfice de la protection fonctionnelle pour les faits de harcèlement dont elle s'est déclarée victime.

Par des mémoires, enregistrés les 24 juin 2021 et 28 février 2023, la commune Les Villages Vovéens, représentée par l'AARPI Publica, avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'absence de mention de leur caractère provisoire sur les arrêtés plaçant Mme A en congés de maladie pour accident de service présente le caractère d'un vice de forme, non substantiel, sans incidence sur la régularité de ces arrêtés ;

- les arrêtés plaçant Mme A en congés de maladie pour accident de service présentant un caractère provisoire, ils pouvaient être retirés à l'issue de la procédure visant à la reconnaissance de l'imputabilité au service de cet accident laquelle était en cours ;

- la circonstance que Mme A se soit vu accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ne constitue pas par elle-même une reconnaissance de l'imputabilité au service de l'accident du 17 juin 2020.

Par ordonnance du 8 mars 2023 la clôture de l'instruction a été fixée au 11 avril 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

II. Par une requête et des mémoires, enregistrés le 30 juin 2022 et les 27 janvier et 18 octobre 2023, sous le n° 2202238, Mme B A demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 24 février 2022 par laquelle le maire de la commune Les Villages Vovéens a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident dont elle déclare avoir été victime le 17 juin 2020, ensemble la décision du 28 avril 2022 rejetant son recours gracieux formé à l'encontre de cette décision ;

2°) d'enjoindre à la commune de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident dont elle déclare avoir été victime le 17 juin 2020 ainsi que des arrêts de travail subséquents, de procéder au rappel de rémunération correspondant, de procéder à la reconstitution de sa carrière et de lui verser les rappels de traitements et de primes afférents et de procéder à la régularisation de sa situation auprès de la CNRACL, sous un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.

Elle soutient que :

- les décisions contestées ne sont pas motivées ;

- elles sont entachées d'une erreur d'appréciation dès lors que trois expertises médicales ont conclu à l'existence d'un lien direct entre l'accident déclaré et ses arrêts de travail, d'une part, la commission de réforme a également conclu à la reconnaissance de l'imputabilité au service de l'accident et des arrêts de travail, d'autre part, et qu'en outre ce refus est en contradiction avec le fait du lui avoir accordé le bénéfice de la protection fonctionnelle.

Par des mémoires, enregistrés les 9 août 2022 et 21 mars 2023, la commune Les Villages Vovéens, représentée par l'AARPI Publica, avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors que la décision du 24 février 2022 ne fait que confirmer la décision du 23 décembre 2020 ;

- les décisions contestées n'avaient pas à être motivées ;

- la commune n'était pas liée par l'avis de la commission de réforme, lequel au demeurant n'est pas motivé ; en outre les expertises dont se prévaut la requérante sont intervenues plus de dix mois après les faits pour la première d'entre elles ;

- la circonstance qu'elle s'est vu accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ne suffit pas pour établir la réalité du harcèlement allégué ni l'existence d'un lien entre son accident et le service.

Par ordonnance du 2 octobre 2023 la clôture de l'instruction a été fixée au 2 novembre 2023.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 2019-301 du 10 avril 2019 ;

- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Defranc-Dousset,

- les conclusions de M. Joos, rapporteur public,

- et les observations de Me Haas, représentant la communes Les Villages Vovéens.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B A, adjoint administratif principal de 1ère classe, recrutée par la commune de Voves en février 2009 devenue Les Villages Vovéens en 2016 suite à la fusion des communes de Montainville, Rouvray-Saint-Florentin, Villeneuve-Saint-Nicolas et Voves, exerce les fonctions de gestion des ressources humaines et de gestion de l'eau et de l'environnement. Le 17 juin 2020, elle a déclaré avoir été victime d'un malaise sur son lieu de travail, malaise qu'elle impute à la mise en ligne d'un courrier confidentiel qu'elle a adressé au maire en vue d'obtenir le bénéfice de la protection fonctionnelle. Dans les suites de ce malaise, elle a bénéficié d'un premier arrêt de travail du 17 au 30 juin 2020, renouvelé par la suite sans discontinuité jusqu'au 19 décembre 2020. Elle a été placée en congé de maladie pour " accident du travail " par un arrêté du 18 juin 2020, puis a été maintenue dans cette position par plusieurs arrêtés intervenus respectivement les 2 juillet, 10 août, 17 août, 17 septembre, 30 octobre et 23 novembre 2020. Après recueil de l'avis de la commission de réforme, intervenu le 15 décembre 2020, par un arrêté du 23 décembre 2020 le maire des Villages Vovéens a procédé au retrait de l'ensemble des arrêtés intervenus entre le 18 juin 2020 et le 23 novembre 2020 plaçant Mme A en congé de maladie pour accident du travail et, par un second arrêté du même jour, a rejeté sa demande de reconnaissance de l'imputabilité au service de l'accident du 17 juin 2020 et des arrêts de travail subséquents, l'a placée en congé de maladie ordinaire du 17 juin 2020 au 22 janvier 2021, avec maintien de son plein traitement du 17 juin 2020 au 30 août 2020 puis passage à demi-traitement à compter du 31 août 2020 et jusqu'au 22 janvier 2021 et a procédé, en application des délibérations communales, à la réduction de son régime indemnitaire. Mme A a formé un recours gracieux contre ces arrêtés du 23 décembre 2020 par lettre du 16 février 2021, lequel a été expressément rejeté par le maire par lettre du 9 mars 2021. Par une première requête, enregistrée sous le n° 2101790, elle demande au tribunal d'annuler les arrêtés du 23 décembre 2020 ainsi que la décision 9 mars 2021 rejetant son recours gracieux.

2. Le 11 février 2021, Mme A a demandé a bénéficié d'une contre-expertise. Face au refus opposé par la commune, elle a fait procéder à ses frais à une nouvelle expertise et au vu du rapport du médecin expert a demandé la saisine de la commission de réforme le 28 avril 2021. Mme A a demandé qu'il soit procédé à une seconde expertise, diligentée le 21 mai 2021. A la demande de la commune, une troisième expertise a été réalisée le 25 juin 2021. Dans sa séance du 23 novembre 2021, la commission de réforme a émis un avis favorable à la reconnaissance de l'imputabilité au service de l'accident du 17 juin 2020 et des arrêts de travail intervenus dans la suite de cet accident. Par une décision du 24 février 2022, le maire de la commune Les Villages Vovéens a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident et des arrêts de travail qui ont suivis. Mme A a formé un recours gracieux contre cette décision, expressément rejeté par le maire par lettre du 28 avril 2022. Par une seconde requête enregistrée sous le n° 2202238, elle demande au tribunal d'annuler la décision du 24 février 2022 par laquelle le maire de la commune Les Villages Vovéens a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident dont elle déclare avoir été victime le 17 juin 2020, ainsi que la décision du 28 avril 2022 rejetant son recours gracieux formé à l'encontre de cette décision.

3. Les deux requêtes de Mme A concernent le même agent et présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les arrêtés du 23 décembre 2020

4. D'une part, aux termes de l'article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans ses dispositions applicables au litige : " Le fonctionnaire en activité a droit : () A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la transmission par le fonctionnaire, à son administration, de l'avis d'arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie, dans un délai et selon les sanctions prévus en application de l'article 58./ Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite, à l'exception des blessures ou des maladies contractées ou aggravées en service, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident, même après la date de radiation des cadres pour mise à la retraite. (). ". En outre, aux termes de l'article 21 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " I. - Le fonctionnaire en activité a droit à un congé pour invalidité temporaire imputable au service lorsque son incapacité temporaire de travail est consécutive à un accident reconnu imputable au service, à un accident de trajet ou à une maladie contractée en service définis aux II, III et IV du présent article. Ces définitions ne sont pas applicables au régime de réparation de l'incapacité permanente du fonctionnaire. /Le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident. La durée du congé est assimilée à une période de service effectif. L'autorité administrative peut, à tout moment, vérifier si l'état de santé du fonctionnaire nécessite son maintien en congé pour invalidité temporaire imputable au service./ II .-Est présumé imputable au service tout accident survenu à un fonctionnaire, quelle qu'en soit la cause, dans le temps et le lieu du service, dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice par le fonctionnaire de ses fonctions ou d'une activité qui en constitue le prolongement normal, en l'absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant l'accident du service./() ".

5. En outre, aux termes de l'article 37-5 du titre VI bis " congé pour invalidité temporaire imputable au service " du décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux dans ses dispositions applicables au litige : " Pour se prononcer sur l'imputabilité au service de l'accident ou de la maladie, l'autorité territoriale dispose d'un délai : / 1° En cas d'accident, d'un mois à compter de la date de réception de la déclaration prévue à l'article 37-2 ; / 2° En cas de maladie, de deux mois à compter de la date de réception de la déclaration prévue à l'article 37-2 et, le cas échéant, des résultats des examens complémentaires prescrits par les tableaux de maladies professionnelles. () / Au terme de ces délais, lorsque l'instruction par l'autorité territoriale n'est pas terminée, l'agent est placé en congé pour invalidité temporaire imputable au service à titre provisoire pour la durée d'incapacité de travail indiquée sur le certificat médical prévu au 2° de l'article 37-2 ou au dernier alinéa de l'article 37-9. Cette décision, notifiée au fonctionnaire, précise qu'elle peut être retirée dans les conditions prévues à l'article 37-9. ". Aux termes de l'article 37-9 de ce même décret : " Au terme de l'instruction, l'autorité territoriale se prononce sur l'imputabilité au service et, le cas échéant, place le fonctionnaire en congé pour invalidité temporaire imputable au service pour la durée de l'arrêt de travail. / Lorsque l'administration ne constate pas l'imputabilité au service, elle retire sa décision de placement à titre provisoire en congé pour invalidité temporaire imputable au service et procède aux mesures nécessaires au reversement des sommes indûment versées. () ".

6. D'autre part, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ".

7. Il résulte des dispositions de l'article 37-9 du décret du 30 juillet 1987 citées au point 4 que lorsque l'administration décide de placer un agent en congé pour invalidité temporaire imputable au service, elle doit être regardée comme ayant, au terme de son instruction, reconnu l'imputabilité au service de l'accident ou de la maladie à l'origine de cette invalidité temporaire. Cette décision est créatrice de droits au profit de l'agent. Par suite, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande de l'agent, l'autorité territoriale ne peut retirer ou abroger un tel arrêté, s'il est illégal, que dans le délai de quatre mois suivant son adoption, et ne saurait ultérieurement, en l'absence de fraude, remettre en cause l'imputabilité au service ainsi reconnue. Tel n'est pas le cas, toutefois, lorsque cette autorité, en application des dispositions de l'article 37-5 du décret du 30 juillet 1987 citées au point 5, a entendu faire usage de la possibilité qui lui est offerte, lorsqu'elle n'est pas en mesure d'instruire la demande de l'agent dans les délais impartis, de le placer en congé pour invalidité temporaire imputable au service à titre seulement provisoire et que la décision précise qu'elle peut être retirée dans les conditions prévues à l'article 37-9 du décret du 30 juillet 1987, un tel placement en congé pour invalidité temporaire imputable au service à titre provisoire ne valant pas reconnaissance d'imputabilité, et pouvant être retiré si, au terme de l'instruction de la demande de l'agent, cette imputabilité n'est pas reconnue.

8. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit au point 1, que par arrêté du 18 juin 2020, le maire de la commune Les Villages Vovéens a placé Mme A en congé " pour accident du travail " et par arrêtés des 2 juillet, 10 août, 17 août, 17 septembre, 30 octobre et 23 novembre 2020 a prolongé son placement en congé " pour accident du travail ". Cependant, il apparaît que l'arrêté du 18 juin 2020, outre qu'il ne vise pas les dispositions du décret n° 2019-301 du 10 avril 2019 relatif au congé pour invalidité temporaire imputable au service dans la fonction publique territoriale, applicables à la situation de Mme A, ne précise pas qu'il pouvait être retiré dans les conditions prévues à l'article 37-9 du décret du 30 juillet 1987. Dès lors, il résulte de ce qui a été dit au point 7 que cet arrêté ne peut être regardé comme ayant placé Mme A en congé pour invalidité temporaire imputable au service à titre seulement provisoire et doit être regardé comme reconnaissant l'imputabilité au service de son accident du 17 juin 2020. En conséquence, le maire de la commune Les Villages Vovéens ne pouvait légalement, plus de quatre mois après cette décision créatrice de droits, remettre en cause l'imputabilité au service ainsi reconnue et donc, par son arrêté du 23 décembre 2020, retirer l'arrêté du 18 juin 2020 plaçant Mme A en congé pour invalidité temporaire imputable au service. Il ne pouvait davantage retirer, en tout état de cause, au seul motif que la commune refusait de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident déclaré par Mme A, les arrêtés ultérieurs ayant prolongé ce congé. De même, il ne pouvait, par un second arrêté du même jour, placer Mme A en congé de maladie ordinaire. Par suite, Mme A est fondée à soutenir que les arrêtés du 23 décembre 2020 sont entachés d'illégalité.

9. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'autre moyen, que les arrêtés du 23 décembre 2020 du maire de la commune Les Villages Vovéens retirant les arrêtés des 18 juin, 2 juillet, 10 août, 17 août, 17 septembre, 30 octobre et 23 novembre 2020 plaçant Mme A en congé pour accident du travail, d'une part, et la plaçant en congé de maladie ordinaire, d'autre part, doivent être annulés ainsi que la décision du 9 mars 2021 par laquelle il a rejeté son recours gracieux formé contre ces deux arrêtés.

En ce qui concerne la décision du 24 février 20210. Ainsi qu'il vient d'être dit au point 8, l'arrêté du 18 juin 2020 plaçant Mme A en congé " pour accident du travail " ainsi que les arrêtés subséquents ne pouvaient plus être retirés. Par voie de conséquence, alors que l'accident du 17 juin 2020 a été reconnu imputable au service, le maire de la commune Les Villages Vovéens ne pouvait, par sa décision du 24 février 2022, qui contrairement à ce qui opposé en défense n'est pas une décision purement confirmative de la décision du 23 décembre 2020, refuser de reconnaître l'imputabilité au service des arrêts de travail en lien avec l'accident dont elle déclare avoir été victime le 17 juin 2020, intervenus entre le 19 décembre 2020 et le 14 décembre 2021. Il s'ensuit que Mme A est fondée à demander l'annulation de la décision du 24 février 2022 ainsi que de la décision du 28 avril 2022 rejetant son recours gracieux.

11. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête n° 2202238, que la décision du 24 février 2022 du maire de la commune Les Villages Vovéens relative à la situation de Mme A doit être annulée ainsi que la décision du 28 avril 2022 rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Le présent jugement implique nécessairement, eu égard au motif qui fonde les annulations prononcées, qu'il soit enjoint au maire de la commune Les Villages Vovéens de rétablir Mme A dans ses droits en procédant à son rappel de traitement à compter du 31 août 2020, de procéder à la reconstitution de sa carrière en lui versant les traitements et primes auxquelles elle pouvait prétendre et de procéder à la régularisation de sa situation auprès de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et de l'organisme gérant la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP), dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les dépens :

13. Les expertises des 11 février et 21 mai 2021 auxquelles Mme A a fait procéder à ses frais n'ayant pas été utiles pour la solution du présent litige, il y a lieu, en tout état de cause, de rejeter la demande de remboursement qu'elle présente.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme A, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune Les Villages Vovéens au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les arrêtés des 23 décembre 2020 et les décisions des 9 mars 2021, 24 février et 28 avril 2022 sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint à la commune Les Villages Vovéens de procéder au versement des rappels de traitement auxquels pouvait prétendre Mme A à compter du 31 août 2020, de procéder à la reconstitution de sa carrière en lui versant les traitements et primes auxquelles elle pouvait prétendre et de procéder à la régularisation de sa situation auprès de la CNRACL et de l'organise gérant la RAFP.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune Les Villages Vovéens au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune Les Villages Vovéens.

Délibéré après l'audience du 13 février 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente,

Mme Best-De Gand, première conseillère,

Mme Defranc-Dousset, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2024.

La rapporteure,

Hélène DEFRANC-DOUSSET

La présidente,

Anne LEFEBVRE-SOPPELSALa greffière,

Sarah LEROY

La République mande et ordonne au préfet d'Eure-et-Loir en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.