Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2102321

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 26 juin 2021, le 1er juillet 2021, le 15 juillet 2021, le 19 juillet 2021, le 27 juillet 2021, le 29 juillet 2021, le 3 août 2021, le 5 août 2021, le 11 août 2021, le 28 janvier 2022, le 28 mars 2022, le 1er décembre 2022, le 17 février 2023, le 21 février 2023, et un mémoire récapitulatif enregistré le 10 octobre 2023, M. A, doit être regardé comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la délibération du 6 octobre 2021 par laquelle la commune de La Celle-Saint-Avant a déclaré d'intérêt général le projet d'implantation d'une carrière sur son territoire et a approuvé la mise en compatibilité de son plan local d'urbanisme (PLU) ;

2°) de mettre à la charge de la commune de La Celle-Saint-Avant une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la procédure est viciée en ce que le PLU, dans sa version antérieure, publié sur le site Géoportail, classait déjà en zone Nc la zone d'implantation de la carrière ;

- le commissaire enquêteur aurait dû prolonger l'enquête publique ;

- la délibération était soumise à une concertation préalable en application de l'article L. 121-15-1 du code de l'environnement ;

- la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) n'a pas été préalablement consultée ;

- l'avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN) de la région Centre-Val de Loire devait être sollicité à nouveau du fait d'une modification postérieure du dossier de demande de dérogation à la destruction d'espèces protégées ;

- le contenu du dossier d'enquête publique et de l'évaluation environnementale est insuffisant ;

- le dossier d'enquête publique ne comportait pas les éléments qui figuraient dans le dossier de demande d'autorisation environnementale relative à l'exploitation de la carrière ;

- l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) n'a pas été publié sur son site internet ;

- le classement de la zone Nc est incohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- la délibération attaquée est entachée d'un détournement de pouvoir et méconnait le principe d'impartialité du fait d'une situation de conflit d'intérêt de certains membres de la communauté de communes de Loches Sud Touraine.

Par un mémoire en défense enregistrés le 2 février 2023, la commune de La Celle-Saint-Avant, représentée par Me Veauvy, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. A une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la requête est irrecevable en ce qu'elle est dirigée contre l'arrêté du 31 mai 2021 portant ouverture de l'enquête publique lequel constitue un acte préparatoire.

Par un mémoire en défense enregistré le 2 mars 2023, la société GSM conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A une somme de 3 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en ce qu'elle est dirigée contre l'arrêté du 31 mai 2021 portant ouverture de l'enquête publique lequel constitue un acte préparatoire ;

- à supposer que les conclusions du requérant tendent à l'annulation de la délibération du 6 octobre 2021, celles-ci ne sont pas intervenues par une requête distincte et ont été présentées à l'expiration du délai de recours.

Par une ordonnance du 10 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée le 13 novembre 2023.

Un mémoire présenté par M. A a été enregistré le 23 novembre 2023 et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gasnier,

- les conclusions de Mme Best de Gand, rapporteure publique,

- et les observations de M. A, de Me Gault-Ozinek, représentant la commune de La Celle-Saint-Avant, et de Me Mestrius, représentant la société GSM.

Considérant ce qui suit :

1. La société GSM exploitante d'une carrière destinée à l'approvisionnement de granulats en vertu d'un arrêté d'autorisation dont l'échéance est fixée à 2026, a déposé une demande d'autorisation environnementale en vue de l'exploitation d'une nouvelle carrière située sur des parcelles cadastrées D 809 à D 813, ZM 54 à ZM 59, ZM 70, 71, 76 à 81, 84, 85 et 110 sur le territoire de la commune de La Celle-Saint-Avant (Indre-et-Loire). L'enquête publique préalable à l'autorisation de ce projet a eu lieu entre le 15 février 2021 et le 17 mars 2021. Parallèlement à cette procédure d'autorisation, par délibération du 6 mai 2019, le conseil municipal de La Celle-Saint-Avant a engagé une procédure de déclaration de projet afin de permettre la mise en compatibilité de son plan local d'urbanisme (PLU) sur le fondement de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme. Par arrêté du 31 mai 2021, le maire de la commune a ouvert l'enquête publique portant sur la déclaration de projet et la mise en compatibilité du PLU, laquelle s'est tenue entre le 21 juin et 21 juillet 2021. Par délibération du 6 octobre 2021 le conseil municipal de la commune de La Celle-Saint-Avant a déclaré d'intérêt général le projet de carrière et approuvé la mise en compatibilité de son plan local d'urbanisme. Par un arrêté du 31 décembre 2021, le préfet d'Indre-et-Loire a délivré l'autorisation environnementale unique sollicitée laquelle tenait lieu d'autorisation d'exploiter au titre de la législation des installations classées, d'autorisation de défrichement et de dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées au titre de l'article L. 411-2 du code de l'environnement. Par arrêté complémentaire du 13 novembre 2023, le préfet d'Indre-et-Loire a modifié les conditions d'exploitation de cette carrière.

2. M. A, propriétaire de parcelles situées au lieu-dit Les Marchaiseaux, à proximité de la zone d'implantation de la carrière, doit être regardé comme demandant, aux termes du mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, l'annulation de la délibération du 6 octobre 2021 intervenue postérieurement à l'introduction de sa requête.

Sur les conclusions d'annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable :

3. Aux termes de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " L'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, se prononcer, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement au sens du présent livre ou de la réalisation d'un programme de construction. Les articles L. 143-44 à L. 143-50 et L. 153-54 à L. 153-59 sont applicables sauf si la déclaration de projet adoptée par l'Etat, un de ses établissements publics, un département ou une région a pour effet de porter atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durables du schéma de cohérence territoriale et, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, du plan local d'urbanisme () Les adaptations proposées sont présentées dans le cadre des procédures prévues par les articles L. 143-44 à L. 143-50 et L. 153-54 à L. 153-59, auxquelles les autorités ou services compétents pour élaborer les documents mentionnés à l'alinéa précédent sont invités à participer ".

4. La procédure de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme, dans le cadre d'une déclaration de projet d'intérêt général, est régie par les dispositions spécifiques des articles L. 153-54 à L. 153-59 du code de l'urbanisme et R. 153-13 à R. 153-17 du même code. Aux termes de l'article L. 153-54 de ce code : " Une opération faisant l'objet () d'une déclaration de projet, et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : / 1° L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; / 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / Le maire de la ou des communes intéressées par l'opération est invité à participer à cet examen conjoint ". Aux termes de l'article R. 153-13 du même code : " Lorsqu'il y a lieu de procéder à l'examen conjoint des dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme prévue par les articles L. 153-49 et L. 153-54, cet examen conjoint a lieu avant l'ouverture de l'enquête publique, à l'initiative de l'autorité chargée de la procédure. Le procès-verbal de la réunion d'examen conjoint est joint au dossier de l'enquête publique ". Il résulte par ailleurs de l'article R. 123-8 du code de l'environnement que doivent être joints au dossier d'enquête publique, lorsqu'ils sont requis, la décision de l'autorité environnementale prise après examen au cas par cas, l'évaluation environnementale et l'avis de l'autorité environnementale.

5. Il résulte de ces dispositions que la procédure dérogatoire de la déclaration de projet d'intérêt général emportant mise en compatibilité du document d'urbanisme doit être précédée d'une enquête publique laquelle doit aborder tant la question de l'intérêt général du projet que celle de la mise en compatibilité du document d'urbanisme. Doivent ainsi être joints au dossier d'enquête publique le procès-verbal de la réunion d'examen conjoint, la décision de l'autorité environnementale soumettant la mise en compatibilité du plan à évaluation environnementale ou la dispensant d'une telle évaluation, l'évaluation environnementale relative à la mise en compatibilité du plan, l'avis de l'autorité environnementale et les éléments d'informations permettant au public d'apprécier l'intérêt général du projet et les modifications du PLU nécessaires à cette fin.

En ce qui concerne les moyens de légalité externe :

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-23 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération attaquée : " Lorsque le plan local d'urbanisme porte sur un territoire couvert par un schéma de cohérence territoriale approuvé, il est exécutoire dès lors qu'il a été publié et transmis à l'autorité administrative compétente de l'Etat dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales ".

7. Il ressort des pièces du dossier que l'erreur quant au zonage " Nc " affectant le plan local d'urbanisme en vigueur antérieurement à la délibération attaquée et tel que publié sur le site internet Géoportail résulte d'une erreur matérielle laquelle est, en tout état de cause, par elle-même, sans incidence sur la légalité de la délibération du 6 octobre 2021.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'environnement : " () Par décision motivée, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête peut prolonger l'enquête pour une durée maximale de quinze jours, notamment lorsqu'il décide d'organiser une réunion d'information et d'échange avec le public durant cette période de prolongation de l'enquête. Cette décision est portée à la connaissance du public, au plus tard à la date prévue initialement pour la fin de l'enquête, dans les conditions prévues au I de l'article L. 123-10 ".

9. En l'espèce, l'erreur matérielle affectant le zonage du PLU mis en ligne sur le site Géoportail a fait l'objet d'observations durant l'enquête publique auxquelles tant la commune que le commissaire-enquêteur ont répondu. Par suite, cette circonstance ne justifiait, en tout état de cause, pas de prolonger l'enquête publique.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-15-1 du code de l'environnement : " La concertation préalable peut concerner : () 2° Les projets assujettis à une évaluation environnementale en application de l'article L. 122-1 et ne relevant pas du champ de compétence de la Commission nationale du débat public en application des I et II de l'article L. 121-8 () ".

11. Les dispositions précitées se bornent à organiser un régime de concertation préalable facultatif. Il en résulte que, contrairement à ce que soutient le requérant, la commune n'était pas tenue par application de ces dispositions d'organiser une concertation préalable.

12. En quatrième lieu, le requérant soutient que l'avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN) de la région Centre-Val de Loire devait être sollicité à nouveau du fait d'une modification du dossier de demande de dérogation à la destruction d'espèces protégées postérieure à son avis du 29 avril 2020. Toutefois, d'une part, le recueil préalable de l'avis du CSRPN n'était obligatoirement requis que dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation environnementale tenant lieu de dérogation au titre de l'article L. 411-2 du code de l'environnement et non dans le cadre de la procédure spécifique de mise en compatibilité du PLU régie par les dispositions des articles L. 153-54 à L. 153-59 du code de l'urbanisme. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les deux enquêtes publiques portant respectivement sur l'autorisation d'exploitation de la carrière et sur la déclaration de projet emportant mise en compatibilité du PLU ont été menées séparément et non de manière unique. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté.

13. En cinquième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 4 que, contrairement à ce que soutient le requérant, la consultation pour avis de la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), laquelle n'est requise en vertu de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme que dans le cadre de la procédure d'évolution de droit commun du plan local d'urbanisme, n'était pas, en l'espèce, obligatoire.

14. En sixième lieu, l'article R. 104-13 du code de l'urbanisme soumet à évaluation environnementale la mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme susceptibles de présenter des effets notables sur l'environnement. Aux termes de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : () 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / () 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement () Le rapport de présentation au titre de l'évaluation environnementale est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée ".

15. Le requérant soutient que l'évaluation environnementale et le dossier d'enquête publique seraient insuffisants en qu'ils ne font pas état de la présence d'une ancienne carrière, de plusieurs étangs, d'un élevage de chèvre, de jardins potagers et de plusieurs habitations situées au hameau des Ormeaux et de la rue de l'abattoir. Il fait également valoir que l'évaluation environnementale est insuffisante en ce qu'elle n'évalue ni l'impact carbone du projet, ni les effets du projet quant à l'aspect quantitatif de la ressource en eau, des nuisances sonores, des poussières, et du trafic routier.

16. Toutefois, l'évaluation environnementale consacre une partie dédiée à l'état initial du site dans le chapitre " 3.3.1. Environnement humain " en mentionnant à cet égard l'existence d'habitations à proximité du site en particulier celles situées au hameau des Ormeaux et rue de l'abattoir (page 36) et en décrivant les effets du projet en termes de nuisances sonores et d'émissions de poussières (page 37). Dans sa partie intitulée " 3.3.4. Eaux ", l'étude d'impact décrit l'état initial du site, les effets du projet sur la ressource en eau et répertorie sur une carte les plans d'eaux situés à proximité du projet. Cette étude rappelle, par ailleurs, que la carrière qui s'implantera sur les lieux engendrera, par le trafic routier induit, des effets sur la qualité de l'air et énonce les mesures prévues pour limiter ces effets (page 30 et 46). Au surplus, la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) a indiqué, dans son avis rendu le 18 mai 2021 renvoyant à celui émis le 8 janvier 2021, que le contenu de l'étude d'impact était adapté aux enjeux de la mise en compatibilité projetée du PLU et n'a pas relevé d'insuffisance ou d'omission sur les points allégués par le requérant. Dans ces conditions, le contenu de l'évaluation environnementale et les informations données au public dans le cadre de l'enquête publique sont proportionnées aux enjeux de la mise en compatibilité du plan et satisfont aux exigences des dispositions citées au point 14.

17. En septième lieu, aux termes du II de l'article L. 123-9 du code de l'environnement : " Un dossier d'enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l'enquête publique. / Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11 ".

18. D'une part, il résulte de ce qui a été dit au point 4 du présent jugement que, en dehors de l'hypothèse d'une enquête publique unique organisée sur le fondement de l'article L. 123-6 du code de l'environnement, le dossier d'enquête publique relatif à la déclaration de projet emportant mise en compatibilité du PLU n'a pas à comporter l'ensemble des documents exigés pour l'enquête publique préalable à l'autorisation d'exploitation du projet à l'origine de cette mise en compatibilité. D'autre part, contrairement à ce que soutient le requérant, il ressort des pièces du dossier qu'ont été publiés sur le site internet de la mairie, dès le 25 mai 2021, l'ensemble des éléments joints au dossier d'enquête publique en particulier le compte rendu de la réunion d'examen conjoint avec l'avis des personnes publiques associées, la note de présentation du projet comportant son évaluation environnementale ainsi que l'avis de la MRAe. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le dossier d'enquête publique en format papier était disponible au siège de l'enquête publique. Le moyen doit donc être écarté.

19. En huitième lieu, la circonstance, à la supposer établie, que l'avis de la MRAe n'a pas été publié sur le site internet de cette autorité est sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée, le public ayant été informé par sa publication sur le site internet de la mairie de La Celle-Saint-Avant.

En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation et l'incohérence du règlement de la zone Nc avec les orientations du PADD :

20. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

21. Le requérant soutient que la modification de la zone N en zone " Nc " provoquera une atteinte au corridor écologique diffus et portera ainsi atteinte à l'économie générale du PADD qui entend protéger de tels corridors (orientation B. n°2 du PADD). Il soutient également que la mise en compatibilité du PLU est incohérente avec les objectifs du PADD du fait des atteintes portées au corridor écologique, aux terres agricoles et à un chemin de randonnée.

22. En l'espèce, la mise en compatibilité du PLU justifiée par l'implantation du projet de carrière a pour effet de modifier 25 hectares de terres classées en zone N afin d'y substituer un classement en zone " Nc ". L'aménagement de ce projet et son fonctionnement entraineront le défrichement de 14,4 hectares de boisements, la destruction d'une zone humide et de certaines espèces protégées et la déviation de certains fossés.

23. Il ressort des pièces du dossier que la modification de la zone répond à la volonté de auteurs du plan de concilier les exigences de préservation de espaces naturels et agricoles en prenant en compte l'activité de la carrière projetée (orientation B. 3.) avec le développement économique (orientation G. n°1). A cet égard, il ressort des pièces du dossier que la réalisation du projet autorisée par l'évolution du plan permettra de maintenir les emplois existants sur la carrière située sur le site " Carroi Potet " et de contribuer à l'approvisionnement en matières premières des secteurs des bâtiments et travaux publics. L'emprise du projet, bien que située dans une zone de corridor écologique diffus, n'empiète pas sur l'espace identifié comme réservoir de biodiversité au titre de la trame verte et bleue des vallées de l'Esves et de la Creuse. Par ailleurs, il ressort du plan établi par l'IGN que le sentier de grande randonnée (GR) 48 principal ne sera pas emprunté par les camions, seule une variante de ce circuit étant concernée. En outre, le projet de carrière prévoit des mesures de compensation des atteintes causées à l'environnement qui ne sont pas contestées par le requérant, en particulier la création d'un plan d'eau, la plantation de nouveaux boisements en nature ou par le versement d'une somme d'argent au titre de l'autorisation de défrichement et la reconstitution de la zone agricole. Dans ces conditions, le classement contesté des parcelles concernées en zone Nc n'est pas incohérent avec les orientations du PADD prises dans leur ensemble. Pour les mêmes motifs, ce classement répond au parti d'aménagement de la commune et n'est ainsi pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Le moyen doit donc être écarté.

24. En second lieu, le moyen tiré du détournement de pouvoir et de la méconnaissance du principe d'impartialité n'est pas assorti des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.

25. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions d'annulation de M. A doivent être rejetées.

Sur les frais d'instance :

26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de La Celle-Saint-Avant la somme demandée par le requérant au titre des frais exposés et non-compris dans les dépens.

27. Dans les circonstances de l'espèces, il n'y a pas lieu de mettre à la charge du requérant les sommes demandées par la commune de La Celle-Saint-Avant et la société GSM au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de La Celle-Saint-Avant et par la société GSM sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A, à la commune de La Celle-Saint-Avant et à la société GSM.

Délibéré après l'audience du 6 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

Mme Pajot, conseillère,

M. Gasnier, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2024.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.