Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2102510

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 9 juillet 2021, le 8 février 2022 et le 24 mars 2022, M. C J, Mme K J, M. L D, M. O M, M. N I et Mme E H, M. et Mme B A, M. G F, représentés par Me Mialot et Me Ehrenfeld, avocats, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté n° 2021/26 du maire de Combleux en date du 12 mai 2021 instituant une zone de rencontre et, par voie de conséquence, d'annuler les décisions de la métropole Orléans Métropole d'implanter des panonceaux de signalisation matérialisant la zone de rencontre et tous aménagements réalisés sur les chemins privés ;

2°) d'enjoindre à la métropole Orléans Métropole de retirer les panonceaux de signalisation et tous aménagements réalisés sur les chemins privés sous astreinte de 500 euros par jour de retard dans les quinze jours suivant le jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Combleux la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

4°) de mettre à la charge de la métropole Orléans Métropole la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- M. M, M. I, Mme H et M. et Mme A sont recevables à contester les décisions litigieuses ;

S'agissant de l'arrêté du 12 mai 2021 :

- l'arrêté est entaché d'un vice de procédure, la métropole Orléans Métropole n'ayant pas été consultée préalablement à l'édiction de cet arrêté ; cette illégalité a eu une influence sur le sens de la décision et a privé la métropole d'une garantie ;

- en tant que propriétaires riverains du chemin privé, ils n'ont pas été consultés préalablement à l'édiction de l'arrêté et l'absence de recueil de leur consentement fait obstacle à ce que le maire puisse faire usage de son pouvoir de police ; ils n'ont pas consenti à l'ouverture à la circulation des chemins litigieux en application de la jurisprudence Brémond du Conseil d'Etat en date du 5 mars 2008 (n° 288540) ; ils se sont opposés à la création d'une zone de rencontre ;

- l'arrêté est entaché d'une méconnaissance des dispositions de l'article L. 362-1 du code de l'environnement ;

- l'arrêté est entaché d'une incompétence ratione materiae dès lors que le maire ne pouvait faire usage de son pouvoir de police en application des dispositions de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales que sur les voies ouvertes à la circulation du public et que les chemins de la Patache et de l'Embouchure ne sont pas des voies de circulation au sens de l'article R. 110-2 du code de la route ; il n'était donc pas possible de définir une zone de rencontre au sens du 15e alinéa de l'article R. 110-2 de ce code ; l'arrêté du 12 août 2008 n'a jamais ouvert les chemins litigieux à la circulation ;

- la servitude de marchepied instituée par l'article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques constitue une limitation au droit de propriété et ne bénéficie qu'aux gestionnaires des cours d'eau, aux pêcheurs et aux piétons ; elle ne permet ni d'autoriser le passage d'autres personnes, ni d'ouvrir le chemin à la circulation ;

- en vertu de son pouvoir de police administrative issu des dispositions de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, le maire aurait dû veiller à la sécurité des personnes et ainsi prendre en compte l'avis défavorable du Conseil général de l'environnement et du développement durable exprimé dans un rapport de 2017 ; l'arrêté porte atteinte à la sécurité des personnes en ouvrant la circulation aux vélos, aux véhicules à moteurs électriques et en augmentant la vitesse de circulation des véhicules à moteur des riverains à 20 km/h ;

S'agissant de la décision de la métropole Orléans Métropole d'implanter des panonceaux matérialisant la zone de rencontre :

- l'illégalité de l'arrêté du 12 mai 2021 entache d'illégalité la décision de la métropole Orléans Métropole d'implanter des panonceaux sur le périmètre de la zone de rencontre ;

- l'absence de décision matérialisée ne fait pas obstacle à la recevabilité du recours à fin d'annulation de cette décision ;

- la décision méconnaît l'article L. 341-10 du code de l'environnement en l'absence d'obtention de l'autorisation spéciale que ces dispositions prévoient ;

- la métropole Orléans métropole n'était pas en situation de compétence liée et disposait donc d'un pouvoir discrétionnaire pour refuser de poser les panneaux litigieux.

Par des mémoires enregistrés le 14 décembre 2021, le 22 mars 2022 et le 8 avril 2022, la métropole Orléans Métropole, représentée par le cabinet Richer et Associés Droit public, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise solidairement à la charge des requérants la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- M. M, M. I et Mme H, M. et Mme A ne justifient pas de leur intérêt à agir car l'intégralité des moyens vise le chemin de la Patache ;

- les conclusions à fin d'annulation de la décision d'installer des panneaux de signalisation sont irrecevables en l'absence de production de la décision attaquée ;

- en vertu des dispositions de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, elle était compétente pour installer les panneaux litigieux ;

- il ne lui appartenait pas de créer une zone de rencontre mais elle était tenue d'installer les panneaux dès lors que la commune a pris l'arrêté litigieux ;

- il n'y a pas eu de défaut de consultation et en tout état de cause, les requérants n'établissent pas que ce défaut de consultation ait exercé une influence sur la décision en litige ni ne font état de la privation d'aucune garantie ;

- le maire de Combleux a ouvert à la circulation les chemins litigieux par l'arrêté du 12 août 2008 ;

- il n'y a pas eu méconnaissance de l'article L 362-1 du code de l'environnement ; le moyen est inopérant, le ministre des sports ayant écarté du champ d'application de cet article les vélos à assistance électrique ;

- la collectivité a pris en compte la sécurité des usagers dès lors qu'elle a procédé à l'aménagement des chemins en signalant le passage à risque et qu'elle a participé à l'entretien régulier des chemins ; les requérants circulent sans difficultés avec leur véhicule sur les chemins de la Patache et de l'Embouchure.

Par un mémoire enregistré le 21 février 2022, la commune de Combleux, représentée par Me Rainaud, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des requérants la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- en l'absence de production de la décision concernant l'implantation des panonceaux et les requérants ne démontrant pas avoir tenté de l'obtenir, les conclusions à fin d'annulation de cette décision sont irrecevables ;

- si l'arrêté est entaché d'un vice de procédure en raison de l'absence de consultation préalable de la métropole Orléans Métropole, ce vice n'a exercé aucune influence ; la compétence pour prendre l'arrêté litigieux n'appartient qu'à la commune ;

- le maire est bien compétent en application des dispositions de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales pour règlementer la circulation sur le chemin privé de la Patache dès lors qu'il est grevé d'une servitude de marchepied et qu'il est ouvert à la circulation ;

- en application des dispositions de l'article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques, les chemins comprenant une servitude de marchepied sont, par l'effet de la loi, ouverts à la circulation du public ;

- la circulation sur les chemins de la Patache et de l'Embouchure peut être règlementée par le maire car la commune assure leur entretien et a procédé à des travaux, notamment de goudronnage et d'installation de l'éclairage public, et que les riverains empruntent également ces chemins avec leurs véhicules ;

- le maire pouvait également règlementer les autres voies concernées par l'arrêté ;

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 362-1 du code de l'environnement est inopérant ;

- le moyen tiré de la non prise en compte de l'avis du Conseil général de l'environnement et du développement sur la sécurité des personnes dans son rapport de 2017 est inopérant dès lors que le chemin de la Patache est ouvert au public par l'effet de la loi ; en tout état de cause, l'avis n'a aucun caractère contraignant ; les requérants n'apportent aucun élément relatif à l'insuffisance des aménagements réalisés ;

- en application des dispositions de l'article R. 110-2 du code de la route, le maire est compétent pour créer une zone de rencontre.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de la route ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dicko-Dogan,

- les conclusions de Mme Doisneau-Herry, rapporteure publique,

- et les observations de M. J, de Me Rainaud, représentant la commune de Combleux, et de Me Colombet, représentant la métropole Orléans Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté n° 2021/26 du 12 mai 2021 règlementant la circulation et le stationnement permanent et remplaçant ses précédents arrêtés du 12 août 2008 et n° 205 du 22 juillet 1991, le maire de Combleux a instauré une zone de rencontre dans un périmètre comprenant la rue de l'Eglise, la rue du bord de Loire pour la section comprise entre le pont de l'embouchure et le pont de la Patache, soit au lieu-dit " l'Embouchure ", le chemin de la Patache, le chemin de halage pour la section comprise entre le pont de l'embouchure et le chemin de l'église, le chemin de contre-halage de l'écluse à la Patache au déversoir, le chemin de l'Eglise et la rue aux Vaches. Les piétons sont autorisés à circuler sur la chaussée sans y stationner et bénéficient de la priorité sur tous les véhicules et autres moyens de déplacement incluant notamment les cyclistes, les vélos électriques, patinettes électriques, planche à roulettes électriques. La vitesse des véhicules est limitée à 20 km/h. M. et Mme J, M. D, M. M, M. I, Mme H, M. et Mme A et M. F, propriétaires de parcelles situées chemin de la Patache et à l'Embouchure sur le territoire de la commune de Combleux, demandent au tribunal d'annuler cet arrêté, ensemble la décision de la métropole Orléans Métropole d'implanter des panonceaux de signalisation matérialisant la zone de rencontre et tous aménagements réalisés sur les chemins privés.

Sur les fins de non-recevoir opposées par la métropole Orléans Métropole et la commune de Combleux :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () ". Aux termes de l'article R. 412-1 du même code : " La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l'acte attaqué ou, dans le cas mentionné à l'article R. 421-2, de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation () ".

3. Il ressort des pièces du dossier, et il n'est d'ailleurs pas contesté, que des panneaux ont été installés par le gestionnaire de la voirie afin de délimiter la zone de rencontre et d'indiquer la réglementation applicable sur les voies et les chemins concernés par l'arrêté du 12 mai 2021. Il ressort également des pièces du dossier que cette décision n'a pas été formalisée par écrit et que les requérants étaient ainsi dans l'impossibilité matérielle de la produire. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de production de la décision d'installer les panneaux doit être écartée.

4. En second lieu, M. M, M. I et Mme H ainsi que M. et Mme A justifient par la production de titres être propriétaires à Combleux, respectivement, des parcelles cadastrées section A nos 459 et 460, section A n°s 1250, 1252, 1254 et 1256, et section A nos 232, 233, 1001 et 1002, sur lesquelles passent les chemins de la Patache et de l'Embouchure qui sont inclus dans la zone de rencontre définie par l'arrêté du 12 mai 2021 du maire de Combleux. Dès lors, la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité leur donnant intérêt pour agir contre cet arrêté ne peut qu'être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 12 mai 2021 :

En ce qui concerne la légalité externe :

5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 411-3-1 du code de la route : " Le périmètre des zones de rencontre et leur aménagement sont fixés par arrêté pris par l'autorité détentrice du pouvoir de police de la circulation après consultation des autorités gestionnaires de la voirie concernée et, s'il s'agit d'une section de route à grande circulation, après avis conforme du préfet () ".

6. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

7. Il ressort des pièces du dossier que la métropole Orléans Métropole n'a pas été consultée préalablement à l'édiction de l'arrêté attaqué, en méconnaissance des dispositions citées au point précédent. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette omission a pu exercer, au cas d'espèce, d'influence sur le sens de la décision prise par la commune de Combleux, ni qu'elle ait privé les requérants d'une garantie. Par suite, le moyen tiré d'un vice de procédure doit être écarté.

8. En deuxième lieu, il ne résulte d'aucun texte ni d'aucun principe que le maire doit, avant de faire usage de son pouvoir de police, consulter les propriétaires riverains concernés par la mesure qu'il envisage de prendre. Par suite, le moyen tiré du défaut de consultation préalable des riverains des chemins concernés par l'arrêté attaqué est inopérant.

En ce qui concerne la légalité interne :

9. D'une part, aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs ". Selon l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques () ". Aux termes de l'article L. 2213-1 du même code : " Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et l'ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation () ". Aux termes de l'article R. 110-2 du code de la route, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " Pour l'application du présent code, les termes ci-après ont le sens qui leur est donné dans le présent article () / - zone de rencontre : section ou ensemble de sections de voies en agglomération constituant une zone affectée à la circulation de tous les usagers. Dans cette zone, les piétons sont autorisés à circuler sur la chaussée sans y stationner et bénéficient de la priorité sur les véhicules. La vitesse des véhicules y est limitée à 20 km/ h. Toutes les chaussées sont à double sens pour les cyclistes et les conducteurs d'engins de déplacement personnel motorisés, sauf dispositions différentes prises par l'autorité investie du pouvoir de police. Les entrées et sorties de cette zone sont annoncées par une signalisation et l'ensemble de la zone est aménagé de façon cohérente avec la limitation de vitesse applicable () ".

10. Il résulte des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales que la police municipale, dont le maire est chargé, comprend tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les voies privées ou publiques sans distinguer entre celles qui font partie du domaine communal et celles qui, demeurées propriétés privées, ont été ouvertes à l'usage du public. Une voie privée ne peut être réputée affectée à l'usage du public que si son ouverture à la circulation publique résulte du consentement, au moins tacite, des propriétaires.

11. D'autre part, aux termes de l'article L. 2131-2 du le code général de la propriété des personnes publiques " Les propriétaires riverains d'un cours d'eau ou d'un lac domanial ne peuvent planter d'arbres ni se clore par haies ou autrement qu'à une distance de 3,25 mètres. Leurs propriétés sont grevées sur chaque rive de cette dernière servitude de 3,25 mètres, dite servitude de marchepied. / Tout propriétaire, locataire, fermier ou titulaire d'un droit réel, riverain d'un cours d'eau ou d'un lac domanial est tenu de laisser les terrains grevés de cette servitude de marchepied à l'usage du gestionnaire de ce cours d'eau ou de ce lac, des pêcheurs et des piétons () ".

12. Il ressort des pièces du dossier que par l'arrêté attaqué du 12 mai 2021, le maire de Combleux a décidé de règlementer la circulation et le stationnement permanent sur plusieurs voies en créant une zone de rencontre où les piétons sont autorisés à circuler sur la chaussée sans y stationner et bénéficient de la priorité sur tous les véhicules, dont les vélos, vélos électriques, patinettes électriques et planches à roulettes électriques.

13. D'une part, les voies de la Patache et de l'Embouchure constituent, pour leur partie assise sur des propriétés privées, des voies privées. Si la commune soutient qu'elles sont ouvertes à la circulation du public du fait de l'existence de la servitude de marchepied grevant leur emprise, cette servitude, instituée au seul bénéfice du gestionnaire du cours d'eau ainsi que des pêcheurs et piétons, ne saurait avoir pour effet d'ouvrir ces voies privées à la circulation générale du public.

14. D'autre part, les requérants soutiennent sans être contredits qu'ils ont manifesté leur opposition à l'ouverture des voies privées en litige à la circulation des cyclistes et des véhicules électriques lors de la réunion publique du 13 octobre 2020, ainsi que par un courrier du 19 janvier 2021 adressé à Orléans Métropole et un courrier du 14 mai 2021 adressé à la commune de Combleux. Au surplus, si la commune de Combleux fait valoir que les voies privées de la Patache et de l'Embouchure sont ouvertes à la circulation publique dès lors que le maire a déjà fait usage de ses pouvoirs de police pour y réglementer la circulation et le stationnement, les requérants ont, toutefois, expressément manifesté leur opposition à l'ouverture de la voie à la circulation publique des cyclistes et autres véhicules électriques. Ainsi, en créant une zone de rencontre ayant pour effet d'ouvrir les voies privées en cause à la circulation des cyclistes et autres véhicules, le maire de Combleux a excédé ses pouvoirs.

15. Les moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 362-1 du code de l'environnement, de la méconnaissance des articles L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales et R. 110-2 du code de la route ainsi que le moyen tiré de ce que l'arrêté litigieux compromet la sécurité des personnes, portant sur les voies privées de la Patache et de l'Embouchure, ne sont pas de nature à entraîner une annulation plus large que le moyen retenu au point précédent.

16. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 12 mai 2021 attaqué qu'en tant que, par cet arrêté, le maire de Combleux a créé une zone de rencontre et réglementé la circulation et le stationnement sur les voies privées de la Patache et de l'Embouchure. Il y a lieu, par voie de conséquence, d'annuler également la décision du président de la métropole Orléans Métropole d'implanter les panneaux de signalisation et les aménagements correspondant à cette réglementation sur ces voies privées.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

17. En raison du motif qui la fonde, l'annulation partielle de l'arrêté attaqué implique nécessairement, compte tenu de l'absence de changements de circonstances de droit ou de fait y faisant obstacle, que soient retirés les panneaux et aménagements matérialisant la zone de rencontre sur les voies privées de la Patache et de l'Embouchure sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l'espèce il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction de l'astreinte demandée par les requérants.

Sur les frais liés au litige :

18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Combleux la somme de 1 500 euros à verser aux requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par Orléans Métropole et la commune de Combleux soient mises à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté n° 2021/26 du 12 mai 2021 du maire de Combleux est annulé en tant qu'il a créé une zone de rencontre et a réglementé la circulation et le stationnement sur les voies privées de la Patache et de l'Embouchure. La décision du président de la métropole Orléans Métropole d'implanter les panneaux de signalisation et les aménagements correspondants est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la métropole Orléans Métropole de procéder, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, au retrait des panneaux et aménagements matérialisant la zone de rencontre sur les voies privées de la Patache et de l'Embouchure.

Article 3 : La commune de Combleux versera aux requérants une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la requête sont rejetées pour le surplus.

Article 5 : Les conclusions de la commune de Combleux et de la métropole Orléans Métropole présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. C J, pour l'ensemble des requérants, à la commune de Combleux et à la métropole Orléans Métropole.

Délibéré après l'audience du 28 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Dorlencourt, président,

Mme Le Toullec, première conseillère,

Mme Dicko-Dogan, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 juillet 2024.

La rapporteure,

Fatoumata DICKO-DOGAN

Le président,

Frédéric DORLENCOURT

Le greffier,

Alexandre HELLOT

La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.