Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2102853

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 5 août 2021, le syndicat national de la sécurité publique, représenté par Me Chanlair, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision de la commune de Tours portant réorganisation du service de la brigade de nuit révélée par des courriers relatifs au changement d'affectation de plusieurs agents, ensemble le document-cadre sur le fonctionnement de la brigade de nuit ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Tours la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il a qualité pour demander l'annulation de la décision en litige dès lors que ces mesures affectent les conditions d'emploi et de travail de cinq agents, membres ou anciens membres du syndicat ;

- sa requête est recevable en dépit de l'absence de production de la décision attaquée portant réorganisation du service de brigade de nuit, en application de l'article R. 412-1 du code de justice administrative, dès lors que le compte-rendu du 23 mars 2021 atteste que le comité technique en a été saisi pour avis et que des décisions individuelles sont intervenues sur le fondement de la décision attaquée ;

- la décision contestée a fait l'objet d'une application rétroactive en ce que l'administration n'a consulté le comité technique que le 23 mars 2021 alors que des décisions individuelles avaient déjà commencé à être appliquées dès le 19 février 2021 ;

- elle est entachée d'un vice de procédure en ce que, d'une part, les représentants du personnel s'étant unanimement exprimés en défaveur de la question qui leur était soumises, cette question aurait dû faire l'objet d'un réexamen et donner lieu à une nouvelle consultation du comité technique et, d'autre part, une délibération du conseil municipal était nécessaire en application de l'article 4 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale ainsi que l'article 34 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir dès lors, d'une part, que ce n'est pas l'intérêt général qui a commandé la réorganisation du service de la brigade de nuit mais bien une volonté de sanctionner des comportements inappropriés non-démontrés, alors même que cette réorganisation a pour conséquence d'engendrer une perte de rémunération et de responsabilité pour les agents concernés et, d'autre part, que la démarche vise à rompre une solidarité et une cohésion d'une partie de l'équipe de nuit matérialisée par un engagement syndical, ce qui l'apparente à une mesure d'entrave syndicale et de discrimination.

Par un mémoire enregistré le 23 mars 2022, la commune de Tours, représentée par Me Carrere, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du syndicat national de la sécurité publique une somme de 3 000 euros.

Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 ;

- le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ;

- le décret n° 85-565 du 30 mai 1985 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lefebvre-Soppelsa,

- les conclusions de M. Joos, rapporteur public,

- et les observations de Me Przybyszewski substituant Me Chanlair, représentant le syndicat national de la sécurité publique et de Me Verger substituant Me Carrere, représentant la commune de Tours.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Tours a mis en place une brigade de nuit au sein des services de la police municipale depuis le 1er janvier 2008, laquelle est composée de 16 agents qui exercent leurs fonctions entre 21h00 et 05h00. Cinq d'entre eux ont intégré la brigade dès sa création. A la suite de dénonciations internes et externes à la brigade se rapportant à l'accomplissement par certains de ses agents de faits illicites ou contraires à la déontologie, la commune de Tours a diligenté courant 2019 deux enquêtes administratives successives afférentes au fonctionnement de cette brigade. La commune de Tours a procédé à la réalisation d'une première enquête administrative au cours du mois de juillet 2019 afin d'entendre l'ensemble des agents de la brigade de nuit. Une seconde enquête administrative, menée en septembre de la même année, a permis d'entendre l'ensemble de la chaîne hiérarchique de la police municipale. Si ces enquêtes n'ont pas permis d'établir la matérialité des faits dénoncés, ni l'existence de dysfonctionnements majeurs au sein de la brigade de nuit, le second rapport d'enquête en date du 25 septembre 2019 a préconisé de " proposer des rotations de brigade " aux agents la composant afin d'éviter " la sclérose, l'usure et la fatigue " avec " priorité donnée au sein de la police municipale sur les postes à pourvoir ". A la suite de ce rapport, un document cadre sur le fonctionnement de la brigade de nuit a été établi le 19 novembre 2020 présentant les contours de la restructuration envisagée de l'équipe de nuit en s'appuyant sur un renforcement de l'encadrement, une prise en compte de la pénibilité du travail de nuit sur la santé des agents et sur un renforcement des mesures de préventions liées au contexte du travail de nuit, s'agissant notamment de la mise en place d'un dispositif de rotation à échéance moyenne de six à neuf ans des effectifs de la brigade de nuit. Et concluant qu' " il serait pertinent que d'ici fin 2021, tous les agents ayant intégré la brigade de nuit à sa conception basculent vers un service de jour ". Par un courriel du 19 février 2021, les cinq agents présents dans la brigade depuis sa création ont, par conséquent, été invités à participer à un entretien individuel avec la direction des ressources humaines portant sur " la rotation nuit / jour " afin de formuler leurs remarques et leurs souhaits s'agissant de leur future affectation. A la suite de ces entretiens qui se sont déroulés les 8 et 11 mars 2021, trois agents ont accepté une nouvelle affectation sur un service de jour. S'agissant des deux autres agents n'ayant émis aucun souhait d'affectation future, ils ont été rendus destinataire de la part de la commune de Tours d'un courrier en date du 15 juin 2021, leur proposant un poste en brigade de surveillance générale de jour ou à l'unité Sud à effet au 1er octobre 2021. Le syndicat national de la sécurité publique (SNSP), qui a notamment pour objet la défense des intérêts des agents de police municipale et dont le président et le trésorier sont les deux agents ayant refusé la proposition de changement d'affectation, demande l'annulation de la décision à caractère réglementaire non formalisée de la commune de Tours réorganisant le service de la brigade de nuit, révélée par les courriels d'invitation à participer à des entretiens individuels du 19 février 2021 et par le document-cadre sur le fonctionnement de la brigade de nuit.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, le SNSP soutient que la décision à caractère réglementaire portant réorganisation de la brigade de nuit de la police municipale de Tours, qui est entrée en vigueur alors qu'elle n'a jamais été publiée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 221-2 du code des relations entre le public et l'administration, est entachée d'une rétroactivité illégale.

3. D'une part, le défaut de publication de la décision à caractère réglementaire litigieuse n'a aucun effet sur sa légalité. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la réorganisation de la brigade de nuit n'est devenue opposable aux agents de la police municipale qu'à compter du 12 avril 2021, date de transmission à l'ensemble des unités du nouvel organigramme résultant de la réorganisation des services. S'il est constant que le comité technique de la commune de Tours n'a été consulté sur le projet de réorganisation de la brigade de nuit que le 23 mars 2021 et s'il est exact que le compte-rendu des entretiens des agents de la police municipale du 18 mars 2021 fait état d'une réunion organisée le 19 novembre 2020 au cours de laquelle " les agents ont été informés que les agents en poste à la création de la brigade de nuit devaient prendre une activité diurne au plus tard à la fin de l'année 2021 ", le document-cadre sur le fonctionnement de la brigade de nuit, qui restitue le contenu de cette séance, ne fait état, à cette date, que d'une réflexion menée sur le sujet en ces termes " il serait pertinent que d'ici fin 2021, tous les agents ayant intégré la brigade de nuit à sa conception basculent vers un service de jour ". Au demeurant, la présentation faite par la commune de Tours au comité technique du 23 mars 2021 révèle par son contenu le défaut d'aboutissement du projet de réorganisation à cette dernière date. Enfin, la seule circonstance que des courriels aient été adressés, le 19 février 2021, à l'ensemble des cinq agents concernés par la rotation les invitant à se présenter en entretiens individuels les 8 et 11 mars suivants, n'est pas de nature à établir que la décision contestée aurait fait l'objet d'une application rétroactive, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que lesdits entretiens poursuivaient un autre objectif que celui purement préparatoire de recueil de leurs souhaits d'affectations futures. Le moyen doit être écarté.

4. En deuxième lieu, le SNSP soutient que la décision contestée est illégale dès lors que bien qu'intéressant, d'une part, les cycles de travail prévus par l'article 4 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature et, d'autre part, la création ou la modification d'un poste d'encadrant de la brigade de nuit, elle a été prise avant la consultation du comité technique et sans délibération préalable en méconnaissance des dispositions du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale, de celles de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984 précitée et de celles de l'article 30-1 du décret n° 85-565 du 30 mai 1985 relatif aux comités techniques des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

5. Aux termes de l'article 4 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement détermine, après avis du comité social territorial compétent, les conditions de mise en place des cycles de travail prévus par l'article 4 du décret du 25 août 2000 susvisé. ". Aux termes de l'article 4 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature : " Le travail est organisé selon des périodes de référence dénommées cycles de travail. Les horaires de travail sont définis à l'intérieur du cycle, qui peut varier entre le cycle hebdomadaire et le cycle annuel de manière que la durée du travail soit conforme sur l'année au décompte prévu à l'article 1er. / Des arrêtés ministériels pris après avis des comités sociaux d'administration ministériels compétents définissent les cycles de travail auxquels peuvent avoir recours les services. Ces arrêtés déterminent notamment la durée des cycles, les bornes quotidiennes et hebdomadaires, les modalités de repos et de pause. / Ces cycles peuvent être définis par service ou par nature de fonction. / Les conditions de mise en œuvre de ces cycles et les horaires de travail en résultant sont définies pour chaque service ou établissement, après consultation du comité social d'administration. (). ". Aux termes de l'article 30-1 du décret n° 85-565 du 30 mai 1985 relatif aux comités techniques des collectivités territoriales et de leurs établissements publics : " Lorsqu'une question à l'ordre du jour dont la mise en œuvre nécessite une délibération de la collectivité ou de l'établissement recueille un avis défavorable unanime des représentants du personnel, cette question fait l'objet d'un réexamen et donne lieu à une nouvelle consultation du comité technique dans un délai qui ne peut être inférieur à huit jours et excéder trente jours. La convocation est adressée dans un délai de huit jours aux membres du comité. / Le comité technique siège alors valablement sur cette question quel que soit le nombre de membres présents. Il ne peut être appelé à délibérer une nouvelle fois suivant cette même procédure. ".

6. Si, en application des dispositions précitées des articles 4 du décret du 12 juillet 2001 et du décret du 25 août 2000, il n'appartient qu'au conseil municipal, après avis du comité technique paritaire, de modifier le cycle de travail ou la durée de travail des agents municipaux, il entre dans les attributions du maire, chargé de l'administration de la commune, de définir les modalités d'exécution de son service par un agent municipal et, notamment, de fixer son emploi du temps dans le respect des règles déterminées par le conseil municipal.

7. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision contestée portant réorganisation de la brigade de nuit au sein de la police municipale de Tours qui se borne à prévoir un " basculement " de tous les agents ayant intégré la brigade de nuit à sa conception vers un service de jour modifie le cycle de travail des agents, ou la durée du travail à l'intérieur de ce cycle. Dans ces conditions, cette décision n'avait pas à être précédée d'une délibération du conseil municipal pour ce motif, pas plus qu'une nouvelle consultation des membres du comité technique. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 4 du décret du 12 juillet 2001 doit être écarté.

8. D'autre part, si le syndicat requérant soutient que la création d'un poste d'encadrant au sein de la brigade de nuit aurait dû faire l'objet d'une délibération de la commune en application de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, et s'il ressort du budget principal de la commune de Tours, adopté au titre de l'année 2021, qu'il prévoit au titre de cet exercice, 5 emplois budgétaires de chefs de service de police municipale, il ressort du même document que seuls quatre des cinq postes étaient pourvus à cette date, permettant ainsi la création du poste d'encadrant sur le poste disponible, sans nouvelle délibération. Par suite, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que la commune de Tours aurait dû délibérer sur l'affectation d'un encadrant au sein de la brigade de nuit de la police municipale.

9. Dès lors que la mise en œuvre de la réorganisation de la brigade de nuit ne nécessitait pas une délibération de la collectivité, alors même que ladite organisation a recueilli un avis défavorable unanime des représentants du personnel, elle n'avait pas davantage à faire l'objet d'un réexamen en application des dispositions de l'article 30-1 du décret du 30 mai 1985.

10. De même, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, la décision attaquée ne modifie pas le cycle de travail des agents, ni la durée du travail à l'intérieur de ce cycle, le moyen tiré d'un défaut de saisine préalable du comité technique paritaire en méconnaissance des dispositions précitées des articles 4 du décret du 12 juillet 2001 et du décret du 25 août 2000 ne peut qu'être écarté comme inopérant.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 : " Les comités techniques paritaires sont consultés pour avis sur les questions relatives : / 1° A l'organisation des administrations intéressées ; / 2° Aux conditions générales de fonctionnement de ces administrations () ". Il résulte de ces dispositions que la décision contestée qui a trait à l'organisation de la brigade de nuit du service de la police municipale, le comité technique paritaire (CTP) devait être consultés pour avis. Il est constant que le CTP s'est réuni en séance le 23 mars 2021 pour avis sur l'organisation de la brigade de nuit au sein de la police municipale de Tours. Alors, qu'ainsi qu'il a été dit au point 3, la décision litigieuse doit être regardée comme ayant été mise en œuvre le 12 avril 2021, date de transmission du nouvel organigramme à l'ensemble des unités, la consultation requise l'a effectivement précédée et le moyen doit être écarté comme manquant en fait.

12. En dernier lieu, le syndicat requérant soutient que la décision litigieuse n'est pas justifiée par l'intérêt général, poursuit un objectif discriminatoire en considération de l'appartenance syndicale des agents concernés et qu'elle est entachée d'un détournement de pouvoir.

13. D'une part, s'il appartient au seul conseil municipal de décider de créer ou de supprimer des services publics, d'en fixer les règles générales d'organisation et, de façon générale, de prendre toutes les mesures portant sur la définition des missions remplies par les services de la commune, le maire, en sa qualité de chef des services municipaux, est compétent pour prendre les mesures relatives à l'organisation interne des services de la commune et à la gestion de leurs agents en application des dispositions de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, ces mesures devant être motivées par l'intérêt du service. D'autre part, un changement d'affectation revêt le caractère d'une mesure disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné, et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.

14. Tout d'abord, ainsi qu'il a été dit au point 1, les deux enquêtes administratives réalisées au sein de la police municipale ont mis en évidence des dysfonctionnements importants, lesquels résultent notamment d'un contexte spécifique à la nuit, d'un défaut d'encadrement ou encore de relations de grande proximité entre les agents de la brigade de nuit et les opérateurs du centre de supervision urbain susceptibles d'engendrer des dérives. Par suite, il ressort des pièces du dossier que la décision de réorganisation de la brigade de nuit par le basculement des personnels présents depuis la création de ce service sur un service de jour et la création d'un poste d'encadrement s'imposait dans l'intérêt du service.

15. Ensuite, alors que le syndicat requérant fait valoir que la réorganisation de la police municipale engendrerait une perte de revenus pour les agents concernés, il ressort cependant des pièces du dossier que la commune de Tours a prévu un dispositif transitoire, prévoyant un retour au revenu normal au 1er janvier 2023, permettant d'en pallier les effets. De même, en se bornant à soutenir que l'un des agents concernés, occupant un poste d'adjoint au chef d'équipe des policiers municipaux, s'est vu proposer un poste en brigade de surveillance générale de jour, ou à l'unité sud, le syndicat national de la sécurité publique n'établit pas que cette réorganisation emporterait une perte de responsabilité pour cet agent et, a fortiori, pour l'ensemble des agents concernés.

16. Enfin, en se bornant à soutenir que plusieurs des agents concernés par la réorganisation occupent des fonctions syndicales, le syndicat requérant ne démontre pas que la mesure qu'il conteste serait entachée d'un détournement de pouvoir.

17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par le SNSP doivent être rejetée.

Sur les frais du litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Tours, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le SNSP au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du syndicat requérant la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Tours au titre de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du syndicat national de la sécurité publique est rejetée.

Article 2 : Le syndicat national de la sécurité publique versera la somme de 1 500 euros à la commune de Tours.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au syndicat national de la sécurité publique et à la commune de Tours.

Délibéré après l'audience du 16 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente,

Mme Armelle Best-De Gand, première conseillère,

Mme Defranc-Dousset, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2024.

La présidente-rapporteure,

Anne LEFEBVRE-SOPPELSA

L'assesseure la plus ancienne,

Armelle BEST-DE GAND

La greffière,

Sarah LEROY

La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.