Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2103218

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 7 septembre 2021 et le 19 octobre 2021, M. B, représenté par Me Fortat, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 14 avril 2021 par lequel le maire de la commune de Luynes a, d'une part, refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur l'extension d'un bâtiment à situé sur des parcelles cadastrées section AS n°23 et 24 à Luynes et, d'autre part, ordonné la démolition de l'extension irrégulièrement édifiée et la décision du 22 juillet 2021 rejetant son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de Luynes de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Luynes une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

S'agissant de l'arrêté en tant qu'il ordonne la démolition de l'extension irrégulièrement édifiée :

- le maire ne dispose pas du pouvoir d'ordonner la démolition de constructions irrégulièrement édifiées.

S'agissant de l'arrêté en tant qu'il emporte refus de permis de construire :

- l'arrêté est entaché d'incompétence ;

- l'arrêté est entaché d'erreur de droit en ce que le règlement du plan local d'urbanisme (PLU) sur lequel s'est fondé le maire n'était plus en vigueur à la date de l'arrêté attaqué ;

- il est entaché d'illégalité en ce que le service instructeur ne pouvait demander la production de pièces non exigibles au titre du code de l'urbanisme ;

- le maire a commis une erreur d'appréciation et méconnu les dispositions de l'article A 2.1 du règlement du PLU en ce que le bâtiment dont l'extension est projetée ne constitue pas un bâtiment à usage d'habitation ;

- le maire a méconnu les dispositions de l'article A1 et A2 du règlement du PLU en ce que l'extension projetée à usage d'artisanat est autorisée en zone UXm sans conditions.

Par un mémoire enregistré le 7 novembre 2022, la commune de Luynes, représentée par la SCP KPL Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

- il y a lieu de substituer l'application des dispositions du nouveau plan local d'urbanisme à la base légale initialement retenue ;

- compte tenu du changement de destination antérieurement intervenu sans autorisation d'urbanisme, la demande d'autorisation d'urbanisme devait porter sur l'extension projetée et le changement de destination irrégulièrement intervenu.

Par une lettre du 9 septembre 2024, les parties ont été informées de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que le maire était en situation de compétence liée pour refuser la délivrance du permis de construire lequel devait porter non sur le seul projet objet du permis en litige mais également sur le changement de destination du bâtiment existant conformément à la décision n°51172 du 9 juillet 1986 du Conseil d'Etat statuant au contentieux.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gasnier,

- les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Liaud, représentant M. B, et les observations de Me Arvis, substituant la SCP KPL Avocats, représentant la commune de Luynes.

Considérant ce qui suit :

1. M. B a déposé une demande de permis de construire portant sur l'extension d'un bâtiment situé sur des parcelles cadastrées section AS n°23 et 24 sur le territoire de la commune de Luynes (Indre-et-Loire). Par arrêté du 14 avril 2021, le maire de Luynes a refusé de délivrer le permis de construire sollicité et lui a ordonné de démolir l'extension réalisée dans un délai de 6 mois. L'intéressé a formé un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté lequel a été rejeté par décision du 22 juillet 2021. M. B demande au tribunal d'annuler cet arrêté et la décision rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision ordonnant la démolition de l'extension :

2. Aux termes de l'article L. 480-5 du code de l'urbanisme : " En cas de condamnation d'une personne physique ou morale pour une infraction prévue aux articles L. 480-4 et L. 610-1, le tribunal, au vu des observations écrites ou après audition du maire ou du fonctionnaire compétent, statue même en l'absence d'avis en ce sens de ces derniers, soit sur la mise en conformité des lieux ou celle des ouvrages avec les règlements, l'autorisation ou la déclaration en tenant lieu, soit sur la démolition des ouvrages ou la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur ". Aux termes de l'article L. 480-14 du même code : " La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme peut saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d'un ouvrage édifié ou installé sans l'autorisation exigée par le présent livre, en méconnaissance de cette autorisation ou, pour les aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code, en violation de l'article L. 421-8. L'action civile se prescrit en pareil cas par dix ans à compter de l'achèvement des travaux ". Aux termes du I de l'article L. 481-1 de ce code : " Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation ".

3. Il résulte de ces dispositions que, si l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme habilite le maire à mettre en demeure un intéressé de régulariser des constructions irrégulièrement édifiées y compris en procédant à des démolitions si la mise en conformité l'impose, il n'appartient qu'au juge judiciaire d'en ordonner la démolition.

4. Il ressort des termes-mêmes de l'arrêté attaqué que le maire de Luynes a imposé à M. B de démolir l'extension qu'il a édifiée, sans autorisation d'urbanisme, dans un délai de 6 mois, sans d'ailleurs se fonder sur des dispositions spécifiques et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la mise en conformité l'impose. Par suite, le requérant est fondé à soutenir que la décision portant obligation de démolition est, pour ce motif, entachée d'illégalité.

Sur les conclusions à fins d'annulation de la décision portant refus de permis de construire :

5. D'une part, lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés.

6. D'autre part, en vertu du c) de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme, sont soumis à la délivrance d'un permis de construire " Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ". Selon l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*421-14 à *R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : () b) Les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 151-27 ; pour l'application du présent alinéa, les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal et le contrôle des changements de destination ne porte pas sur les changements entre sous-destinations d'une même destination prévues à l'article R. 151-28 () ".

7. La commune fait valoir en défense que le bâtiment existant relèverait d'une destination d'habitation, que l'activité artisanale alléguée du requérant est inexistante et que, en raison du changement de destination irrégulier intervenu, le requérant devait déposer une demande de permis de construire intégrant également le changement de destination de la construction principale.

8. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la construction initiale, autorisée par un permis de construire délivré le 7 juin 1989, était à usage de dépôt et comportait un bureau pour les besoins de l'activité de maçonnerie exercée par M. B. La construction initiale relevait ainsi de la destination " Autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire " au sens de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme.

9. D'autre part, si le requérant soutient, que le bâtiment existant est affecté à une activité d'artisanat en produisant à l'appui de sa requête une attestation d'inscription au répertoire des métiers de la chambre des métiers et de l'artisanat datée de 1987 et plusieurs devis relatifs à des travaux de maçonneries qu'il aurait émis, il a indiqué, dans son dossier de demande de permis de construire et notamment dans le tableau des surfaces et des destinations, que la construction principale existante relevait, pour toute sa surface, de la destination " habitation " et qu'elle était utilisée comme résidence principale en tant que logement de gardien. Il en résulte que le pétitionnaire doit être regardé comme ayant réalisé un changement de destination de la construction initiale sans déposer l'autorisation d'urbanisme requise en vertu des dispositions rappelées au point 6 et sans intention de la régulariser.

10. En application des principes rappelés au point 5 du présent jugement, il appartenait au requérant de déposer une demande de permis de construire portant sur l'ensemble de son projet, c'est-à-dire, sur l'extension du bâtiment existant et sur le changement de destination intervenu. Eu égard à la situation de compétence liée du maire pour refuser la délivrance du permis de construire sollicité, les autres moyens soulevés par le requérant doivent être écartés comme inopérants.

11. Les conclusions d'annulation dirigées contre l'arrêté en tant qu'il emporte refus de permis de construire doivent ainsi être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fins d'injonction et d'astreinte qui en sont l'accessoire.

12. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté du 14 avril 2021 doit être annulé en tant seulement qu'il ordonne la démolition des constructions irrégulièrement édifiées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de l'urbanisme font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Luynes, qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel dans la présente instance, la somme demandée par M. B au titre des frais non compris dans les dépens qu'il a exposé.

14. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter les conclusions de la commune de Luynes présentées en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 14 avril 2021 est annulé en tant qu'il ordonne la démolition de l'extension irrégulièrement édifiée.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Luynes.

Délibéré après l'audience du 12 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M. Gasnier, conseiller

Mme Ploteau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 septembre 2024

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNE

La greffière,

Frédérique GAUTHIER

La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.