Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2103230

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 13 septembre 2021, 14 février 2022 et 10 mars 2022, l'association One Voice, représentée par Me Moreau, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 16 août 2021 par laquelle le préfet de Loir-et-Cher a refusé de lui communiquer le dernier rapport d'inspection réalisé au sein de l'établissement géré par M. C et Mme B portant notamment sur l'état de santé et les conditions de détention d'un macaque, de psittacidés et d'animaux d'espèces domestiques ;

2°) d'enjoindre au préfet de Loir-et-Cher de lui communiquer ce document, sans occultation, dans un délai de quinze jours à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

4°) de condamner l'Etat aux entiers dépens.

Elle soutient que :

- le refus de communication opposé par le préfet de Loir-et-Cher méconnaît les dispositions des articles L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration et L. 124-1 et suivants du code de l'environnement dès lors que le dernier rapport d'inspection de l'établissement, qui détient des espèces d'animaux non domestiques, est un document administratif comportant des informations relatives à l'environnement communicable à toute personne qui en fait la demande ;

- en se fondant sur l'existence d'une procédure judiciaire en cours pour refuser la communication demandée, le préfet a commis une erreur manifeste d'appréciation ;

- elle est fondée à obtenir la communication de ce document sans occultation dès lors que la procédure judiciaire est terminée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 février 2022, le préfet de Loir-et-Cher, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le rapport d'inspection ne peut lui être communiqué dès lors que cela porterait atteinte au déroulement de la procédure engagée devant la juridiction judiciaire ;

- les dispositions du 3° de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration doivent être substituées aux dispositions du 2° de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration ;

- le rapport a été communiqué à l'association requérante le 14 février 2022 après occultation des mentions faisant état de non-conformités révélant un comportement des exploitants de l'établissement dont la divulgation pourrait leur porter préjudice.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Rouault-Chalier, vice-présidente, pour statuer sur le litige en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Rouault-Chalier,

- et les conclusions de Mme Palis De Koninck, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier notifié le 30 juin 2021 à la préfecture de Loir-et-Cher, l'association One Voice a sollicité la transmission du dernier rapport d'inspection de l'établissement géré par M. C et Mme B, et portant plus particulièrement sur l'état de santé et les conditions de détention d'un macaque, de psittacidés et d'animaux d'espèces domestiques. Devant le silence gardé par l'administration préfectorale, l'association requérante a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs qui a émis, le 14 octobre 2021, un avis favorable à la communication de ce document. N'ayant pas obtenu satisfaction, l'association One Voice a demandé au tribunal d'annuler la décision implicite de refus de communication du rapport d'inspection litigieux. En cours d'instance, le préfet a finalement adressé à l'association le rapport d'inspection du 2 septembre 2021 après y avoir occulté certaines mentions afin, selon ses dires, de ne pas entraver la procédure judiciaire en cours à l'encontre de M. C et de Mme B. Toutefois, cette communication n'a pas satisfait la demande de l'association One Voice qui souhaite obtenir le rapport dans son intégralité. Par suite, cette dernière doit être regardée comme sollicitant, dans le dernier état de ses écritures, l'annulation de la décision refusant de lui communiquer le rapport sans occultation et d'enjoindre au préfet de Loir-et-Cher de procéder à la communication demandée.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont pas communicables : () / 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : () / f) Au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente ; () ".

3. Il résulte de ces dispositions, eu égard à l'exigence de transparence imposée aux personnes mentionnées par l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration, que la seule circonstance que la communication d'un document administratif soit de nature à affecter les intérêts d'une partie à une procédure juridictionnelle, ou qu'un document ait été transmis à une juridiction dans le cadre d'une instance engagée devant elle, ne fait pas obstacle à la communication par les personnes précitées, de ces documents ou des documents qui leurs sont préparatoires. En revanche, pour assurer le respect tant du principe constitutionnel d'indépendance des juridictions, qui découle de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, que de l'objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice, résultant des articles 12, 15 et 16 de cette Déclaration, le législateur a entendu exclure la communication des documents administratifs, sauf autorisation donnée par l'autorité judiciaire ou par la juridiction administrative compétente, dans l'hypothèse où cette communication risquerait d'empiéter sur les compétences et prérogatives de cette autorité ou de cette juridiction.

4. Pour refuser de communiquer sans occultation le rapport d'inspection du 2 septembre 2021, le préfet de Loir-et-Cher fait valoir que sa transmission porterait atteinte au déroulement de la procédure engagée devant les juridictions judiciaires à l'encontre des exploitants de l'établissement concerné. Mais d'une part, il est constant qu'un jugement a été rendu dans l'affaire en cause par le tribunal correctionnel de Blois le 1er septembre 2021. Et si le préfet soutient qu'un appel est toujours en cours, il n'apporte aucun élément pour l'établir. D'autre part, en se bornant à soutenir sans autre indication, que le service vétérinaire santé et protection animales-environnement a estimé que la communication de ce rapport contreviendrait au déroulement de la procédure, dès lors qu'il vise les agissements des deux mis en cause dans l'instance pénale et civile, le préfet de Loir-et-Cher n'apporte aucun élément de nature à démontrer que la communication sans occultation de ce document porterait atteinte au déroulement de la procédure judiciaire à laquelle, au surplus, l'association requérante est partie. Par conséquent, en refusant la communication du rapport d'inspection sans occultation, le préfet de Loir-et-Cher a fait une inexacte application des dispositions précitées.

5. En second lieu, aux termes de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : () / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. ".

6. Dans ses écritures en défense, le préfet de Loir-et-Cher fait valoir que le rapport d'inspection sollicité ne peut pas, en tout état de cause, être communiqué sans occultation à l'association requérante, puisque cela conduirait à faire apparaitre le comportement d'une personne à laquelle cette communication pourrait porter préjudice. Le préfet demande en conséquence que ce nouveau motif de refus soit substitué à celui initialement opposé, dont il vient d'être dit qu'il méconnaît les dispositions de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration.

7. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

8. En l'espèce, la lecture du rapport d'inspection occulté transmis à l'association One Voice et produit à l'instance par le préfet fait apparaître que plusieurs non conformités ont été relevées au sein de l'établissement géré par M. C et Mme B. Ce rapport n'occulte ni le point du contrôle auquel ces non-conformités se rapportent, ni leur degré de gravité, le classement en B (mineure), A (moyenne) ou D (majeure) ayant été laissé apparent. Il occulte, en revanche, les appréciations portées lorsqu'elles concernent nominativement une personne. Ainsi, en l'état, ces occultations n'apparaissent pas excessives et apparaissent au contraire justifiées par le fait que les mentions non occultées pourraient porter préjudice aux propriétaires de l'établissement, et ceci, quand bien même leurs agissements et manquements dans la prise en charge de leurs animaux sont connues à la suite des procédures judiciaires précédemment intentées à leur égard. Dans ces conditions, la décision de communiquer un rapport occulté des mentions susceptible de porter préjudice aux propriétaires de l'établissement ne méconnait pas les dispositions du code des relations entre le public et l'administration. Il résulte de l'instruction que le préfet aurait pris la même décision s'il s'était initialement fondé sur ce motif, de nature à fonder légalement la décision attaquée. Il y a lieu, dès lors, de faire droit à la substitution de motif demandée par le préfet de Loir-et-Cher, à laquelle l'association requérante a été mise à même de répondre dans le cadre du débat contradictoire devant le juge, dès lors que cette substitution ne prive l'association One Voice d'aucune garantie procédurale.

9. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de l'association One Voice doit être rejetée, y compris les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte ainsi que celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et, en tout état de cause, celles tendant à la condamnation de l'Etat à supporter les dépens de l'instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'association One Voice est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association One Voice et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Copie en sera adressée au préfet de Loir-et-Cher.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2023.

La magistrate désignée,

La greffière,

Patricia ROUAULT-CHALIER

Agnès BRAUD

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.