Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2103285

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 13 septembre 2021 et 12 mai 2022, la commune de Cour Cheverny, représentée par Me Micou, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 18 mai 2021 en tant qu'il rejette sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle présentée à la suite des mouvements de terrain consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour la période du 1er février 2020 au 31 décembre 2020 ;

2°) à titre principal, d'enjoindre le réexamen du dossier et à titre subsidiaire, d'ordonner une mesure d'expertise judiciaire ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la motivation jointe au courrier du préfet notifiant le rejet de la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle est insuffisante en ce qu'elle est stéréotypée et qu'elle se contente de renvoyer aux données recueillies par le bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) et ce, sans les préciser ni indiquer la date à laquelle elles ont été recueillies ; la fiche de notification jointe à cette motivation comporte des données Météo France qui sont illisibles ;

- la commission interministérielle a pris la décision au lieu de rendre un avis ;

- il n'est pas établi que le préfet a adressé au ministre de l'intérieur un dossier complet ;

- il n'est pas établi que la commission interministérielle était régulièrement composée ;

- les critères retenus sont changeants et complexes et ne reposent pas sur des critères établis de manière fiable ;

- le cas particulier de la commune n'a pas été examiné et la décision est par conséquent entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 octobre 2022, le ministre de l'intérieur, représenté par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu la décision attaquée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Le rapport de Mme A a été entendu au cours de l'audience publique, les parties n'étant ni présentes, ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Cour Cheverny a demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour la période du 1er février au 31 décembre 2020. Le 11 mai 2021, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles a émis un avis défavorable sur cette demande au motif que les phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols survenus au cours de la période en cause sur tout ou partie du territoire de la commune ne présentaient pas une intensité anormale. Par un arrêté du 18 mai 2021, le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie des finances et de la relance et le ministre chargé des comptes publics, ont rejeté la demande de reconnaissance de la commune. Le préfet du Loir-et-Cher a notifié cet arrêté à la commune par courrier du 21 juin 2021. Par la présente requête, la commune de Cour-Cheverny demande l'annulation de l'arrêté interministériel du 13 mai 2021 en tant qu'il rejette sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.

2. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats. / () Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation () ".

3. En premier lieu, si les dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances exigent que la décision des ministres, soit notifiée postérieurement à la publication de l'arrêté, par le représentant de l'Etat dans le département à chaque commune concernée, accompagnée de sa motivation, elles ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qui serait une condition de légalité de ce dernier. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté attaqué, du fait de l'absence de motivation de sa lettre de notification, doit être écarté comme inopérant.

4. En deuxième lieu, l'arrêté en litige a été pris au visa des avis rendus le 11 mai 2021 par la commission interministérielle instituée par la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophe naturelle, qui a pour seule fonction d'émettre des avis relatifs à la constatation de l'état de catastrophe naturelle. Si, aux termes du courrier du préfet en date du 23 juin 2021, la requérante a été informée " que la commission interministérielle chargée de statuer sur cette reconnaissance s'est réunie le", il ne ressort ni des termes de l'arrêté en litige, ni de ceux du courrier de notification, ni d'aucune pièce du dossier que les ministres, qui ont fait leurs les motifs retenus par la commission interministérielle pour donner un avis défavorable à la demande présentée par la commune, auraient illégalement délégué à celle-ci la compétence pour constater l'état de catastrophe naturelle. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été prise par cette commission, et serait de ce fait illégale, doit être écarté.

5. En troisième lieu, dans le cas où, sans y être légalement tenue, elle sollicite l'avis d'un organisme consultatif, l'administration doit procéder à cette consultation dans des conditions régulières. L'article 4 de la circulaire du 27 mars 1984, prévoit que la commission interministérielle est composée " - d'un représentant du ministère de l'intérieur (), appartenant à la direction des assurances ; d'un représentant du ministère de l'économie, des finances et du budget, appartenant à la direction des assurances ; d'un représentant du secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'économie, des finances et du budget, chargé du budget, appartenant à la direction du budget. Le secrétariat de la commission interministérielle est assuré par la caisse centrale de réassurance () ".

6. En l'espèce, la commune requérante soutient qu'il n'est pas établi que la composition de la commission interministérielle relative à l'indemnisation des victimes de catastrophe naturelle qui a examiné son dossier était conforme aux termes de la circulaire du 24 mars 1984 et que l'irrégularité de la composition de la commission entraîne l'annulation de l'arrêté. En défense, le ministre de l'intérieur produit la liste d'émargement des membres présents à la séance de la commission interministérielle au cours de laquelle la demande présentée par la commune requérante a été examinée. La requérante n'a pas répliqué suite à cette production qui atteste, à défaut de toute contestation complémentaire, de la présence de représentants des ministères de l'intérieur, de l'économie et des finances et de l'action et des comptes publics et de la caisse centrale de réassurance. La composition de la commission comprenait donc les membres prévus par la circulaire du 27 mars 1984. Le moyen tiré de l'irrégularité de la composition de cette commission doit donc être écarté.

7. En quatrième lieu, si la circulaire précitée du 27 mars 1984 prévoyait la composition du dossier adressé par le préfet au ministre de l'intérieur, cette composition a été modifiée par la circulaire interministérielle NOR INTE9800111C du 19 mai 1998 qui prévoit que la demande doit être accompagnée, pour une première demande, d'une étude géotechnique et d'un rapport météorologique couvrant la période de reconnaissance demandée, sinon seulement d'un rapport météorologique. Alors qu'il n'est ni allégué ni établi qu'il s'agisse d'une première demande, il ressort des pièces du dossier que c'est bien au vu d'un rapport météorologique qu'a été prise la décision attaquée. Le moyen tiré de l'incomplétude du dossier doit être écarté.

8. En dernier lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances précitées que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur leur territoire, de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet égard, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées.

9. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la fiche de notification que pour instruire les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, les ministres se sont fondés sur deux critères cumulatifs, un critère géologique et un critère météorologique examinés au regard des études réalisées par Météo France pour les données météorologiques, et par le BRGM pour les données géologiques. Aux termes de cette méthode le critère géologique est rempli lorsqu'au moins 3 % du territoire communal est composé de sols sensibles aux mouvements de terrain. S'agissant du critère météorologique, Météo France, utilisant l'ensemble des données pluviométriques présentes dans la base de données climatologiques, modélise le bilan hydrique de l'ensemble du territoire français à l'aide d'une grille composée d'un maillage de plus de 9 000 mailles, chacune ayant huit kilomètres de côté. Pour chaque maille est évalué le seuil à partir duquel le phénomène de retrait-gonflement issu de la sécheresse est considéré comme intense et anormal. La méthode retenue est basée sur des modèles simulant les échanges d'eau et d'énergie entre le sol et l'atmosphère (modèle ISBA), prenant en compte le ruissellement et le drainage (modèle MODCOU) et les variables atmosphériques près de la surface (modèle SAFRAN). La teneur en eau des sols est représentée par le paramètre SWI qui est un indice d'humidité du sol, intégrant l'humidité de la zone racinaire et de la zone profonde. Est examiné, pour chaque saison de l'année, l'indicateur d'humidité des sols et la durée de retour de cet indicateur par comparaison aux indicateurs d'humidité des sols des années précédentes. Pour que l'intensité anormale de l'épisode de sécheresse soit retenue, la durée de retour doit être supérieure ou égale à 25 ans.

10. La commune requérante soutient que cette méthode basée sur une modélisation de Météo-France ne rend pas compte de la réalité du phénomène de sécheresse des sols, que le maillage retenu est trop large et que le choix d'une durée de retour d'au moins 25 années est arbitraire et inadapté au changement climatique. Toutefois, elle se borne à émettre des critiques vagues, générales et non étayées, et il ne ressort pas des pièces du dossier que la méthode employée empêcherait la prise en compte de la situation particulière de chaque commune ni qu'elle apparaît inappropriée pour apprécier de manière suffisamment objective, précise et conforme aux buts poursuivis par l'article L. 125-1 du code des assurances, l'intensité anormale du phénomène à l'origine des mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols durant l'année 2020. En outre, contrairement à ce que soutient la commune requérante, la méthode ainsi utilisée ne se fonde pas uniquement sur des statistiques et tient compte de la situation et des circonstances propres à chaque commune, aucun texte n'imposant par ailleurs à l'administration de recourir à des expertises sur le terrain.

11. La demande de reconnaissance présentée par la commune requérante, dont le territoire est compris dans les mailles n°s 3803, 3804, 3925 et 3926 et dont la situation spécifique a été précisément analysée, a été rejetée au motif qu'elle ne remplit pas les critères rappelés au point précédent qui caractérisent un état de catastrophe naturelle. Il ressort en effet de l'avis de la commission interministérielle, qui comporte une grille d'analyse des données techniques, que les données ont été analysées pour la sécheresse hivernale, printanière, automnale et hivernale, et que si le critère géologique était rempli, toutefois le critère météorologique n'était pas rempli dès lors que la durée de retour la plus haute pour cette commune était de 10 c'est-à-dire en-dessous du seuil de 25. Il résulte de ces éléments que la sécheresse subie par la commune de Cour Cheverny pour la période du 1er février au 31 décembre 2020 ne satisfait pas à la condition d'intensité anormale lui permettant d'être reconnue comme catastrophe naturelle au sens des dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances.

12. La commune de Cour Cheverny n'établit pas que les critères caractérisant un état de catastrophe naturelle, qui sont au rapport avec la mesure de l'intensité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols, ne seraient pas de nature à identifier une sécheresse d'une intensité anormale et à répondre aux objectifs posés par l'article L. 125-1 du code des assurances et que ces outils de mesure du phénomène de sécheresse seraient inadaptés ou inappropriés à la situation de la commune requérante. La circonstance que d'importants désordres de fissuration aient été constatés sur un grand nombre d'habitations de la commune ne saurait, à elle seule, suffire à démontrer que la méthodologie suivie n'aurait pas permis d'apprécier la composition des sols de la commune ainsi que sa situation au regard des aléas climatiques de l'année 2020 dès lors que la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle n'est pas subordonnée à la démonstration de la survenance ou de la persistance de dommages imputables à la catastrophe naturelle, mais à la constatation de ce que ces dommages ont eu pour cause déterminante l'intensité anormale de l'agent naturel en cause. Dès lors, l'arrêté en litige n'est entaché ni d'une erreur de droit, ni d'une erreur d'appréciation, en tant qu'il a refusé de reconnaître à la commune de Cour Cheverny l'état de catastrophe naturelle.

13. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que les conclusions à fin d'annulation de la commune de Cour Cheverny doivent être rejetées ainsi que les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

14. Il n'y a pas lieu de faire droit, dans les circonstances de l'espèce, aux conclusions présentées par l'Etat, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Cour Cheverny est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Cour Cheverny au ministre de l'intérieur.

Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Delamarre, présidente,

Mme Hélène Defranc-Dousset, première conseillère,

Mme Pajot, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 novembre 202La présidente-rapporteure,

Anne-Laure A

L'assesseure la plus ancienne,

Hélène DEFRANC-DOUSSET La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au préfet du Loir-et-Cher en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.