Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2103289

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 15 septembre 2021 et un mémoire enregistré le 17 mai 2023, non communiqué, M. et Mme C et A B, représentés par Me Tissier-Lotz, demandent au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler la délibération du 15 avril 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Perche et Haut Vendômois a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal ainsi que la décision rejetant leur recours gracieux ou, à titre subsidiaire, d'annuler ces décisions en tant qu'elles ont classé les parcelles cadastrées section ZE n°52 et n° 53 situées sur le territoire de la commune de Fontaine Raoul en zone agricole ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Perche et Haut Vendômois la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la procédure est irrégulière du fait de l'irrégularité de la procédure de concertation durant l'élaboration du second projet de plan local d'urbanisme intercommunal ;

- la procédure est irrégulière du fait de l'absence d'un débat sur le second projet d'aménagement et de développements durables au sein de chaque organe délibérant des communes membres de la communauté de communes ;

- le rapport de présentation est insuffisant du fait de l'absence d'analyse objective de la consommation des espaces naturels d'une part et de l'absence de détermination des modalités de suivi des indicateurs des effets du plan local d'urbanisme intercommunal sur l'environnement d'autre part ;

- le classement de leurs parcelles en zone agricole est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 novembre 2022, la communauté de communes du Perche et Haut Vendômois, représentée par Me Garrigues, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. et Mme B ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 5 mai 2023, la clôture de l'instruction à été fixée le 26 mai 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pajot,

- les conclusions de Mme Dumand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Casadei, représentant M. et Mme B, et D, représentant la communauté de communes du Perche et Haut Vendômois.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 9 novembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Perche et Haut Vendômois a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme intercommunal et fixé les modalités de la concertation. Par une délibération du 1er avril 2019, le bilan de la concertation a été tiré et le projet de plan local d'urbanisme a été arrêté. Par une délibération du 2 mars 2020, un nouveau projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été arrêté. Par une délibération du 15 avril 2021, le conseil communautaire a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal. Les requérants ont formé un recours gracieux à l'encontre de cette délibération qui a fait l'objet d'une décision de rejet du 5 juillet 2021. Ils demandent l'annulation de la délibération du 15 avril 2021 et de la décision du 5 juillet 2021.

2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, désormais reprises par les dispositions de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; () ". Aux termes de l'article L. 103-4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. "

3. Lorsqu'elle a adopté une délibération définissant les modalités de la concertation en prévoyant que celle-ci doit avoir lieu jusqu'à l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme, une commune ne peut reprendre la procédure d'élaboration et arrêter un nouveau projet sans le soumettre à une nouvelle concertation. Un tel vice n'est toutefois de nature à entacher d'irrégularité la procédure d'élaboration du projet que si ce vice a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le projet ou s'il a privé le public d'une garantie.

4. Par une délibération du 9 novembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Perche et Haut Vendômois a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et a défini les modalités de la concertation. La communauté de communes a retiré, par une délibération du 23 septembre 2019, le premier projet de plan arrêté le 1er avril 2019 puis a arrêté un second projet, par une délibération du 2 mars 2020 tirant également le bilan de la concertation. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la délibération du 9 novembre 2015 ne fixe pas d'échéance à la procédure de concertation et n'a pas été retirée. Cette délibération prévoit que la procédure de concertation sera conduite par la création d'un support internet dédié au PLUi, la création d'une brochure d'information, la publication d'articles, la mise en place d'un cahier de concertation et l'organisation de réunions publiques par secteurs géographiques. Il ressort des termes mêmes de la délibération du 2 mars 2020 que la concertation réalisée a comporté la mise en place d'un cahier de concertation à disposition du public dans toutes les communes et au siège de la communauté de communes, la publication d'articles dans les bulletins communaux et intercommunaux ainsi que dans la presse locale, la création d'une lettre d'information consacrée au PLUi, la tenue de diverses réunions publiques, de sorte qu'elle a bien respectée les modalités définies par la délibération du 9 novembre 2015. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que deux réunions publiques d'information se sont tenues le 7 janvier 2020, soit postérieurement à la reprise de la procédure d'élaboration du PLUi. Il n'est pas établi que les modifications apportées au premier projet de PLUi appelaient des modalités de concertation supplémentaires. Dans ces circonstances, il ne ressort des pièces du dossier ni que les modalités de la concertation n'ont pas été respectées lors de la procédure initiale, ni que leur adaptation lors de la procédure de reprise a privé le public d'une garantie ou exercé une influence sur le sens de la délibération approuvant le projet définitif. Le moyen doit, par suite, être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. / Lorsque le plan local d'urbanisme est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale, le débat prévu au premier alinéa du présent article au sein des conseils municipaux des communes membres est réputé tenu s'il n'a pas eu lieu au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. ".

6. Il ressort des pièces du dossier que les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLUi ont fait l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de séances de 2017 du conseil communautaire et des différents conseils municipaux des communes membres au cours desquelles ces orientations ont pu être effectivement discutées. Les requérants soutiennent qu'il n'est pas établi qu'un débat sur les orientations générales du second PADD a bien eu lieu au sein des organes délibérants de chaque commune membre de la communauté de communes avant l'examen du second projet de PLUi. Toutefois, il ressort du rapprochement des deux délibérations du conseil communautaire de la communauté de communes des 11 septembre 2017 et 9 décembre 2019 présentant et débattant sur les orientations générales du PADD que les quatre axes de celui-ci n'ont pas été modifiés entre le premier projet de PLUi et le second. A cet égard, si les requérants se prévalent de la modification des objectifs de modération de consommation des espaces entre le premier PADD et le second, cette seule circonstance n'est pas de nature à caractériser une modification des orientations générales du PADD. Dès lors, et alors même qu'un nouveau débat a eu lieu au sein du conseil communautaire, cette modification des objectifs de modération de consommation des espaces n'impliquait pas nécessairement une nouvelle consultation des conseils municipaux. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure au regard des dispositions de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme doit être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. "

8. Le rapport de présentation du PLUi litigieux, dans sa partie relative aux choix en matière de modération de la consommation d'espaces, a défini la méthodologie appliquée s'agissant de l'analyse de la consommation d'espaces naturels agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan avec deux temporalités : d'une part, pour la période 2002-2014, l'analyse a été réalisée par ortho-photo de la consommation d'espaces et, d'autre part pour la période 2008-2019, il a été procédé à une analyse de la consommation d'espaces à vocation économique au regard de la viabilisation de surfaces effectuées. En outre, le rapport de présentation précise les raisons pour lesquelles les services ont eu recours à la méthode de photo-interprétation compte tenu de l'absence de base d'analyse géolocalisée et de registre commun permettant de localiser les constructions nouvelles. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la méthode d'analyse et les périodes retenues pour l'analyse de la consommation d'espaces entacheraient d'insuffisance le rapport de présentation.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme : " Au titre de l'évaluation environnementale, le rapport de présentation : () 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévu à l'article L. 153-29. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; () Le rapport de présentation au titre de l'évaluation environnementale est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. Aux termes de l'article R. 151-4 du même code : " Le rapport de présentation identifie les indicateurs nécessaires à l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévue à l'article L. 153-29. "

10. Le rapport de présentation, dans sa partie relative aux indicateurs nécessaires à l'analyse des résultats de l'application du plan, prévoit trente-cinq indicateurs, dont vingt-trois sont en lien avec l'évaluation environnementale. Un tableau liste ensuite l'ensemble de ces indicateurs par thématiques et précise des indicateurs de suivi. Par ailleurs, le rapport de présentation identifie les personnes publiques responsables de cette évaluation. Par suite, et alors qu'il résulte de ce qui vient d'être dit que le rapport de présentation est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme intercommunal litigieux, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport de présentation serait entaché d'insuffisance sur ce point.

11. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A " du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

13. Il ressort des pièces du dossier que la communauté de communes du Perche et Haut Vendômois s'est assigné un objectif, fixé par le PADD, tenant à garantir la pérennité des espaces agricoles. Dans ce cadre, le rapport de présentation du PLUi litigieux prévoit que l'implantation de toute nouvelle construction devra se faire de manière à réduire au maximum son impact sur les terres agricoles et que le mitage est interdit. Il identifie ensuite les hameaux présentant un caractère stratégique. Les requérants soutiennent que le classement des parcelles ZE n° 52 et n° 53 en secteur agricole est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de fait dès lors qu'elles ne présentent pas de potentiel agronomique, qu'elles sont situées dans un secteur déjà urbanisé, desservi par les réseaux publics et que la parelle ZE n° 52 représente une dent creuse au sein d'un secteur déjà urbanisé, le hameau de la Jubarderie.

14. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses sont situées au sud du bourg de Fontaine-Raoul distant d'environ deux kilomètres. Elles s'insèrent au sein d'un secteur très peu bâti composé de quelques maisons d'habitations et d'un vaste bâtiment d'activités. Il ressort des pièces du dossier qu'elles s'ouvrent au nord, à l'ouest et au sud sur de vastes espaces agricoles. Dans ces conditions, elles ne constituent pas une dent creuse. Ainsi, au regard de leur situation et de leurs caractéristiques, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal n'ont pas entaché leur appréciation d'erreur manifeste et d'erreur de fait en classant les parcelles ZE n° 52 et n° 53 en zone agricole.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 15 avril 2021 par laquelle la communauté de communes du Perche et Haut Vendômois a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal et la décision portant rejet de leur recours gracieux doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté de communes du Perche et Haut Vendômois, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse la somme que demandent les requérants au titre des frais exposés par eux, et non compris dans les dépens. Il n'y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme B la somme demandée par la communauté de communes du Perche et Haut Vendômois au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes du Perche et Haut Vendômois en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C et Mme A B et à la communauté de communes du Perche et Haut Vendômois.

Délibéré après l'audience du 12 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

Mme Pajot, conseillère,

M. Gasnier, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 octobre 2023.

La rapporteure,

Anne-Laure PAJOT

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au préfet de Loir-et-Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement