Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2103593

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 octobre 2021 et le 14 octobre 2022, M. D C, représenté par Me Jorion, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 11 février 2021 par laquelle la maire de Savigny-en-Sancerre l'a informé de la préemption du bien situé sur les parcelles cadastrées section AB nos 51, 412 et 413 au 4 Petite rue sur le territoire de cette commune, d'annuler la décision du même jour par laquelle la même autorité a informé le notaire chargé de la vente de ladite préemption, d'annuler la mention du 12 février 2021 apposée sur la déclaration d'intention d'aliéner de ce bien et d'annuler la délibération du 25 février 2021 par laquelle le conseil municipal de Savigny-en-Sancerre a décidé de préempter ledit bien ;

2°) d'enjoindre à la commune de Savigny-en-Sancerre de proposer à la venderesse d'acquérir le bien préempté et, à défaut d'accord de cette dernière, de lui proposer de l'acquérir, au prix acquis par la commune, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Savigny-en-Sancerre une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête n'est pas tardive ;

- les décisions attaquées ont été prises par une autorité incompétente ;

- la décision du 12 février 2021 a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- les décisions attaquées sont insuffisamment motivées ;

- les décisions des 11 et 12 février méconnaissent les dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, à défaut d'avoir été transmises au contrôle de légalité dans le délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner ;

- la délibération du 25 février 2021 méconnaît les dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, à défaut d'avoir été notifiée au vendeur et au notaire dans le délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner ;

- les décisions litigieuses sont dépourvues de base légale dès lors qu'il n'est pas établi que le droit de préemption urbain a été régulièrement institué sur le territoire de la commune en l'absence de preuve de transmission au contrôle de légalité des délibérations de juin 1996 et du 23 septembre 2011 ayant institué le droit de préemption urbain, de leur affichage pendant un mois en mairie et de leur publication dans deux journaux diffusés dans le département ;

- il n'existe pas de projet suffisamment réel justifiant la préemption, en méconnaissance des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2022, la commune de Savigny-en-Sancerre, représentée par la SCP Sorel et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. C sur le fondement des dispositions l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions dirigées contre les décisions des 11 et 12 février 2021 sont irrecevables dès lors qu'elles constituent des actes insusceptibles de recours ;

- les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à Mme B qui n'a pas produit d'observations en défense.

Par ordonnance du 5 août 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 16 septembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ploteau,

- les conclusions de Mme Best de Gand, rapporteure publique,

- et les observations de M. C.

Considérant ce qui suit :

1. Le 2 février 2021, M. C a conclu en qualité d'acquéreur un compromis de vente avec Mme B, propriétaire d'un bien situé sur les parcelles cadastrées section AB nos 51, 412 et 413 au 4 Petite rue sur le territoire de la commune de Savigny-en-Sancerre (Cher). Le même jour, une déclaration d'intention d'aliéner a été adressée par le notaire chargé de la vente à cette commune. Par deux courriers du 11 février 2021, la maire de cette commune a informé M. C et le notaire chargé de la vente de la préemption de ce bien. En outre, une mention " bien préempté par la commune de Savigny-en-Sancerre " a été apposée le 12 février 2021 sur la déclaration d'intention d'aliéner, dans l'encadré réservé au titulaire du droit de préemption. Enfin, par une délibération du 25 février 2021, le conseil municipal de Savigny-en-Sancerre a décidé d'exercer son droit de préemption pour acquérir lesdites parcelles. M. C demande l'annulation de ces quatre décisions des 11 février 2021, 12 février 2021 et 25 février 2021.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. En premier lieu, le courrier du 11 février 2021 adressé par la maire de la commune de Savigny-en-Sancerre au requérant constitue, contrairement à ce que soutient la défenderesse, un acte susceptible de recours dès lors qu'il ne se borne pas à informer M. C de l'intention de la commune d'exercer son droit de préemption mais indique, après avoir précisément désigné la maison d'habitation située sur la parcelle cadastrée AB nos 51, 412 et 413 à Savigny-en-Sancerre qu'" il a été décidé de préempter ce bien ". Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre cette décision, qui doit être regardée comme opposée en défense, doit être écartée.

3. En deuxième lieu, par le courrier du 11 février 2021 adressé au notaire chargé de la vente, la maire de la commune de Savigny-en-Sancerre, après avoir désigné précisément le bien préempté, a indiqué que la commune se porte acquéreur de ce bien en acceptant le prix de 8 000 euros. Dans ces conditions, ce courrier présente également un caractère décisoire. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre cette seconde décision du 11 février 2021, qui doit être regardée comme opposée en défense, doit être écartée.

4. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que dans le cadre réservé au titulaire du droit de préemption dans la déclaration d'intention d'aliéner, la mention manuscrite " bien préempté par la commune de Savigny-en-Sancerre " a été apposée, accompagnée d'un tampon de la mairie et de la date du 12 février 2021. Ce faisant et en dépit d'une délibération postérieure du conseil municipal de Savigny-en-Sancerre exerçant formellement le droit de préemption sur ce même bien, l'auteur de cette mention doit être regardé comme ayant préempté le bien litigieux. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions de la décision du 12 février 2021, qui doit être regardée comme opposée en défense, doit également être écartée.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

5. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. ".

6. Il ressort des pièces du dossier que la mention apposée sur la déclaration d'intention d'aliéner ne comporte qu'une signature et le tampon de la mairie. Ces seuls éléments ne permettent pas d'identifier l'auteur de la décision attaquée. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, dirigé contre la décision du 12 février 2021, doit être accueilli.

7. En deuxième lieu, l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige, dispose : " () VI. - La communauté de communes, lorsqu'elle est dotée d'une compétence dans ce domaine, peut exercer le droit de préemption urbain dans les périmètres fixés, après délibération concordante de la ou des communes concernées, par le conseil de communauté pour la mise en œuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat. " et aux termes de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. / Dans les articles L. 211-1 et suivants, L. 212-1 et suivants et L. 213-1 et suivants, l'expression " titulaire du droit de préemption " s'entend également, s'il y a lieu, du délégataire en application du présent article. "

8. Le requérant soutient que les décisions attaquées ont été prises par une autorité incompétente. D'une part, il résulte de ce qui a été dit au point 6 qu'en l'absence d'identification de l'auteur de la décision du 12 février 2021, il n'est pas justifié que celui-ci disposait de la compétence pour prendre une telle décision. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que l'exercice du droit de préemption urbain a été transféré à la communauté de communes du Pays Fort Sancerrois Val de Loire, dont le conseil communautaire a délégué l'exercice de ce droit aux communes membres sur les zones AU, AUs, UA et Ub du plan local d'urbanisme et au président du conseil communautaire pour les autres zones. Ainsi et dès lors que la commune de Savigny-en-Sancerre soutient elle-même que l'exercice du droit de préemption ne fait pas partie des attributions qui ont été déléguées au maire de la commune par le conseil municipal, la maire de Savigny-en-Sancerre, auteure des décisions du 11 février 2021, n'était pas compétente pour ce faire. Par suite, M. C est fondé à soutenir que les trois décisions des 11 et 12 février 2021 sont entachées d'incompétence.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. "

10. D'une part, les décisions du 11 février 2021 de la maire de Savigny-en-Sancerre se bornent à donner les caractéristiques du bien préempté et à relever que le bien litigieux est inclus dans le périmètre du droit de préemption urbain, sans indiquer l'objet pour lequel ce droit est exercé. D'autre part, la décision du 12 février 2021, formalisée par une simple mention figurant dans le cadre réservé au titulaire du droit de préemption dans la déclaration d'intention d'aliéner, se borne à préciser " bien préempté par la commune de Savigny-en-Sancerre " et renvoie à une pièce jointe dont le contenu n'est pas précisé ni dans la décision attaquée, ni par la commune en défense. Dans ces conditions, M. C est fondé à soutenir que ces trois décisions sont insuffisamment motivées, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme.

11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l'article L. 514-20 du code de l'environnement. Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'Etat. La déclaration d'intention d'aliéner peut être dématérialisée. Le cas échéant, cette déclaration comporte également les informations dues au titre des articles L. 303-2 et L. 741-1 du code de la construction et de l'habitation. () Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. () Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. Le notaire la transmet aux titulaires de droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage, aux personnes bénéficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionnés dans la déclaration d'intention d'aliéner. () ".

12. Il résulte des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption.

13. En l'espèce, la commune de Savigny-en-Sancerre ne démontre pas ni même n'allègue que les décisions des 11 et 12 février 2021 ont été transmises au représentant de l'Etat dans le délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance par ces décisions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme doit être accueilli.

14. Par ailleurs, le requérant soutient que la délibération du 25 février 2021 méconnaît les dispositions précitées de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'elle n'a pas été notifiée au notaire et au vendeur dans le délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner. Si la commune produit en défense un courrier de notification adressé au notaire en date du 1er mars 2021, elle ne produit pas la preuve de la réception de ce courrier. Dans ces conditions, elle ne justifie pas que la propriétaire du bien préempté a été informée de la délibération attaquée dans le délai de deux mois à compter de la réception par la commune de la déclaration d'intention d'aliéner, alors que cette information constitue une condition de légalité de la décision de préemption. Par suite, le requérant est fondé à soutenir que cette délibération méconnaît les dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme et est illégale pour ce motif.

15. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n'est susceptible de fonder l'annulation des décisions attaquées.

16. Il résulte de ce qui précède que les décisions des 11 et 12 février 2021 et la délibération du 25 février 2021 doivent être annulées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

17. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / () " et aux termes de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité. / Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d'accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation, conformément aux règles mentionnées à l'article L. 213-4. / A défaut d'acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l'acquisition. / Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l'acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l'article L. 213-2. "

18. Il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l'ancien propriétaire ou par l'acquéreur évincé et après avoir mis en cause l'autre partie à la vente initialement projetée, d'exercer les pouvoirs qu'il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu'implique l'annulation, par le juge de l'excès de pouvoir, d'une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l'acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. A ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s'il ne l'a pas entre-temps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de proposer à l'ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l'acquéreur évincé d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle.

19. Le requérant soutient sans être contesté que la commune de Savigny-en-Sancerre a acquis le bien préempté au prix figurant dans le compromis de vente du 2 février 2021 qu'il avait conclu avec l'ancienne propriétaire du bien, soit au prix de 8 000 euros. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que le rétablissement de la situation initiale porterait une atteinte excessive à l'intérêt général. Il y a lieu, par suite, d'enjoindre à la commune de Savigny-en-Sancerre, si elle n'a pas entretemps cédé le bien préempté, de proposer à l'ancienne propriétaire d'acquérir ce bien au prix auquel elle l'a acquis, dans un délai d'un mois suivant la notification du présent jugement et, le cas échéant, en cas de refus exprès ou tacite de l'ancienne propriétaire du bien, à l'expiration d'un délai de trois mois, de proposer à M. C, en sa qualité d'acquéreur évincé, d'acquérir le bien préempté au même prix. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, dans sa version applicable au litige : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. "

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du requérant, qui n'est pas la partie perdante, une somme au titre de ces dispositions. Par suite, les conclusions de la commune de Savigny-en-Sancerre présentées sur ce fondement doivent être rejetées. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Savigny-en-Sancerre une somme de 1 500 euros à verser à M. C en application de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions du 11 février 2021 de la maire de Savigny-en-Sancerre, la décision du 12 février 2021 et la délibération du 25 février 2021 du conseil municipal de Savigny-en-Sancerre sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Savigny-en-Sancerre, si elle n'a pas entretemps cédé le bien préempté, de proposer, dans un délai d'un mois suivant la notification du présent jugement, à Mme B d'acquérir ce bien au prix auquel elle l'a acquis et, le cas échéant, en cas de refus exprès ou tacite de sa part, de proposer à la M. C, en sa qualité d'acquéreur évincé, d'acquérir le bien préempté au même prix, dans le délai de quinze jours suivant le refus de Mme B.

Article 3 : La commune de Savigny-en-Sancerre versera la somme de 1 500 euros à M. C en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. D C, à Mme A B et à la commune de Savigny-en-Sancerre.

Délibéré après l'audience du 24 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M. Gasnier, conseiller,

Mme Ploteau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 novembre 2024.

La rapporteure,

Coralie PLOTEAU

Le président,

Denis LACASSAGNE La greffière,

Frédérique GAUTHIER

La République mande et ordonne au préfet du Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.