Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2103650

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 13 octobre 2021, Mme B C, représentée par Me Mazardo, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 15 septembre 2021 par laquelle le directeur général du centre hospitalier régional d'Orléans l'a suspendue de ses fonctions, sans rémunération, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'à la production d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination ;

2°) de mettre à la charge du centre hospitalier régional d'Orléans le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ;

- cette décision constitue une sanction disciplinaire, laquelle n'a pas été précédée des garanties de nature à assurer les droits de la défense et, notamment, de la mise en place d'une procédure contradictoire préalable ;

- la décision contestée porte gravement atteinte au principe de liberté syndicale garanti par les articles 6 et 8 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, par les conventions nos 87 et 98 de l'Organisation internationale du travail, par l'article 11 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, par l'article 12 de la charte sociale européenne et par l'article 8 de la loi n°82-634 du 13 juillet 1983 ; elle bénéficie d'une décharge totale d'activité et n'est, ainsi, plus en contact avec les personnes désignées comme étant à risque accueillies dans les établissements de soins et de santé ;

- elle porte une atteinte disproportionnée au droit à l'emploi garanti par l'article 23 de la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948, par l'article 6 du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966, par l'article 1er de la charte sociale européenne de 1961, par l'article 10 de la convention n° 168 de l'Organisation internationale du travail (OIT) sur la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage de 1988 et par les articles 5 et 10 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ; la disproportion est établie par le caractère indéterminé de la durée de la suspension alors qu'il existait d'autres mesures propres à enrayer la transmission du virus ;

- elle méconnaît son droit d'obtenir les moyens d'assurer sa subsistance, garanti par l'article 10 de la convention n° 168 de l'OIT sur la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage du 21 juin 1988.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 février 2022, le centre hospitalier régional d'Orléans, représenté par Me Rainaud, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme C la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948 ;

- la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ;

- la convention de l'Organisation internationale du travail n° 111 du 25 juin 1958 ;

- la convention de l'Organisation internationale du travail n° 168 du 21 juin 1988 ;

- la déclaration de l'Organisation internationale du travail relative aux principes et droits fondamentaux au travail du 18 juin 1988 ;

- la charte des droits fondamentaux ;

- la charte sociale européenne ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

- le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Rouault-Chalier,

- les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public,

- et les observations de Me Mazardo, représentant Mme C et de Me Tissier-Lotz, substituant Me Rainaud, représentant le centre hospitalier universitaire d'Orléans.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B C est aide-soignante titulaire au sein du centre hospitalier régional d'Orléans. Par une décision du 15 septembre 2021, le directeur général de cet établissement l'a suspendue de ses fonctions sans rémunération à compter du 15 septembre 2021 jusqu'à la production d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination. Mme C sollicite, par la requête ci-dessus analysée, l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, la décision attaquée a été signée par Mme D, directrice des ressources humaines. Par une décision du 2 janvier 2020, régulièrement publiée le 27 février 2020, M. A, directeur général du centre hospitalier régional d'Orléans, a délégué sa signature à Mme D concernant tout document se rapportant à la gestion de son service. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision contestée manque en fait et doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes du I de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique () ".

4. Aux termes du I de l'article 13 de cette même loi : " Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. / () 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. Ce certificat peut, le cas échéant, comprendre une date de validité ".

5. Et aux termes du III de l'article 14 de la même loi : " Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit () ".

6. La mesure de suspension sans rémunération que l'employeur met en œuvre lorsqu'il constate que l'agent public concerné ne peut plus exercer son activité en application du I de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, s'analyse comme une mesure de gestion des agents publics prise dans l'intérêt de la santé publique et destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de Covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissement fautif commis par cet agent, qui demeure par ailleurs soumis aux dispositions relatives aux droits et obligations conférés aux agents publics. Par suite, lorsque l'autorité administrative suspend de ses fonctions un agent public qui ne satisfait pas à cette obligation et interrompt, en conséquence, le versement de son traitement, elle ne prononce pas une sanction mais se borne à constater que l'agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité.

7. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Si la requérante a entendu soutenir que la décision en cause doit être soumise à une procédure contradictoire préalable, cette argumentation doit être écartée dès lors qu'aux termes de l'article L. 121-2 du même code : " () Les dispositions de l'article L. 121-1, en tant qu'elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. ". Le moyen tiré de ce que la décision prononce une sanction qui n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire préalable doit, par suite, être écarté dans ses deux branches.

8. En troisième lieu, la requérante soutient que la mesure de suspension de fonctions assortie de l'interruption de sa rémunération porte gravement atteinte à sa liberté syndicale dès lors qu'elle n'est plus en mesure d'exercer son mandat. Elle fait valoir que la décision attaquée méconnaît ce faisant les articles 6 et 8 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, les conventions nos 87 et 98 de l'Organisation internationale du travail, l'article 11 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, l'article 12 de la charte sociale européenne et l'article 8 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.

9. D'une part, la décision de suspension de fonctions contestée n'a eu ni pour objet ni pour effet de porter atteinte au libre exercice par la requérante de ses droits syndicaux garantis par les conventions internationales et les textes législatifs et réglementaires qu'elle invoque. Ainsi les moyens tirés par l'intéressée de la violation des stipulations des conventions nos 87 et 98 de l'Organisation internationale du travail, de celles de l'article 11 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que des dispositions de l'article 12 de la charte sociale européenne et de l'article 8 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 doivent être écartés comme inopérants. Par ailleurs, le moyen tiré de ce que l'obligation vaccinale instaurée par les dispositions de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire méconnaît les sixième et huitième alinéas du Préambule de la Constitution ne peut être soulevé qu'à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité présentée dans les formes prescrites par l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 et l'article R*771-3 du code de justice administrative. Faute d'être soulevé à l'appui d'une telle question présentée dans un mémoire distinct et motivé, ce moyen ne peut qu'être écarté.

10. D'autre part, Mme C soutient que la décision du centre hospitalier régional d'Orléans de suspension sans traitement porte atteinte à sa liberté syndicale dès lors qu'elle n'est plus en mesure d'exercer son mandat pour lequel elle bénéficie d'une décharge totale de service depuis le 1er janvier 2021. Toutefois, l'obligation de vaccination concerne tous les personnels, notamment administratifs, qui ne sont pas en contact direct avec les malades, y compris s'ils exercent des responsabilités syndicales, dès lors qu'ils entretiennent nécessairement, eu égard à leur lieu de travail, des interactions avec des professionnels de santé en contact avec ces derniers. Il s'ensuit que, eu égard à la gravité de l'épidémie qu'a connu le territoire, l'extension du champ de l'obligation de vaccination imposée par la loi du 5 août 2021 à l'ensemble des personnels d'un établissement de santé entrant dans le champ du I 1° de son article 12, y compris ceux y exerçant une activité syndicale, ne saurait être regardée comme portant une atteinte disproportionnée à la liberté syndicale au regard de l'objectif de santé publique poursuivi. Le moyen doit, par suite, être écarté.

11. En quatrième et dernier lieu, Mme C soutient qu'il a été porté atteinte au droit au travail garanti par l'article 23 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, par l'article 6 du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966, par l'article 1er de la charte sociale européenne de 1961, par l'article 10 de la convention n°168 de l'Organisation internationale du travail (OIT) sur la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage de 1988 et par les articles 5 et 10 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Toutefois, d'une part, la requérante ne peut utilement se prévaloir des dispositions de la Déclaration universelle des droits de l'homme, laquelle ne figure pas au nombre des traités ou accords ayant été ratifiés ou approuvés dans les conditions de l'article 55 de la Constitution. D'autre part, les dispositions de la loi du 5 août 2021 ne portent par elles-mêmes aucune atteinte au droit à l'emploi, notamment pour des personnes qui étaient employées dans un établissement public de santé et qui refusent de se soumettre, en dehors des motifs prévus par la loi, à l'obligation vaccinale, dès lors qu'elles prévoient non pas la rupture de leur contrat de travail ou la cessation de leurs fonctions, mais la suspension du contrat de travail ou des fonctions exercées jusqu'à ce que l'agent produise les justificatifs requis. Comme l'a jugé le Conseil d'Etat qui n'a pas transmis la question prioritaire de constitutionnalité, le 28 janvier 2022, ces dispositions ont opéré une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre les exigences constitutionnelles qui découlent du droit à l'emploi et du droit à la protection de la santé. Il s'ensuit que les moyens tirés de l'atteinte portée à son droit au travail et à son droit d'obtenir les moyens d'assurer sa subsistance, doivent être écartés.

12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 15 septembre 2021 du directeur général du centre hospitalier régional d'Orléans présentées par Mme C doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre hospitalier universitaire d'Orléans, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont Mme C sollicite le versement au titre des frais engagés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le centre hospitalier au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du centre hospitalier régional d'Orléans présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C et au centre hospitalier universitaire d'Orléans.

Délibéré après l'audience du 23 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Rouault-Chalier, présidente,

Mme Bernard, première conseillère,

M. Nehring, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 décembre 2023.

La présidente-rapporteure,

Patricia ROUAULT-CHALIER

L'assesseure la plus ancienne,

Pauline BERNARD

La greffière,

Agnès BRAUD

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.