Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2200333

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 31 janvier 2022, et un mémoire enregistré le 26 décembre 2023, non communiqué, la société Vignoble du Château de Moncontour, représentée par Me Dalibard, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 2 décembre 2021 par lequel la préfète d'Indre-et-Loire s'est opposée à la déclaration préalable pour la création d'une halte verte avec installation de 49 roulottes et construction d'une passerelle au-dessus de la Cisse et déclaration de coupe et abattage d'arbres au lieu-dit L'Ile de la Cisse à Vouvray ;

2°) d'enjoindre à la préfète d'Indre-et-Loire de prendre un arrêté de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et à défaut de reprendre l'instruction de la demande de déclaration préalable ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté est entaché d'incompétence en ce que le préfet n'était pas compétent pour prendre cet arrêté et en ce qu'il n'est pas justifié que le signataire bénéficiait de la délégation du préfet ;

- la préfète ne pouvait se fonder sur les motifs qu'elle a retenus pour modifier le délai d'instruction de la déclaration préalable ;

- la demande de pièces manquantes est illégale de sorte qu'une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable est née le 23 juillet 2021 ;

- l'arrêté du 2 décembre 2021 est illégal en ce qu'il a procédé au retrait de la décision tacite de non-opposition en méconnaissance des dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- le motif opposé dans l'arrêté d'opposition à déclaration préalable tiré de ce que le projet est soumis à permis d'aménager est entaché d'erreur de droit ;

- le motif tiré de l'incompatibilité du projet avec l'espace boisé classé est entaché d'erreur de droit ;

- le motif tiré de ce que le projet méconnaît les prescriptions du plan de prévention des risques inondation Val de Cisse est entaché d'erreur de droit ;

- le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2124-18 du code général de la propriété des personnes publiques est entaché d'erreur de droit ;

- le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur de droit.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 décembre 2023, le préfet d'Indre et Loire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société Vignoble du Château de Moncontour ne sont pas fondés.

Par un courrier du 8 février 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur le moyen d'ordre public relevé d'office et tiré de ce que le préfet d'Indre-et-Loire se trouvait en situation de compétence liée pour prendre la décision attaquée, en ce que les travaux sont soumis à l'obligation d'obtenir un permis d'aménager mais n'ont fait l'objet que d'une simple déclaration préalable.

Un mémoire présenté par la société Vignoble du Château de Moncontour, a été enregistré le 14 février 2024, en réponse au moyen d'ordre public sur lequel le jugement était susceptible d'être fondé et a été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pajot,

- les conclusions de Mme Dumand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Thuilleaux, représentant la société Vignoble du Château de Moncontour.

Une note en délibéré, présentée par la SAS Vignoble du Château de Moncontour, a été enregistrée le 6 mars 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Le 23 juin 2021, la SAS Vignoble du Château de Moncontour a déposé auprès de la commune de Vouvray une déclaration préalable en vue de la création d'une halte verte avec installations de 49 roulottes, construction d'une passerelle au-dessus de la Cisse et déclaration de coupe et abattages d'arbres sur un terrain situé au lieu-dit l'Ile de la Cisse à Vouvray. Par un courrier du 8 juillet 2021, la préfète d'Indre-et-Loire lui a demandé des pièces manquantes, a prorogé le délai d'instruction d'un mois et l'a informée que le projet était exposé à un refus potentiel au regard des dispositions de l'article R. 111-42 du code de l'urbanisme. La société requérante a, par courrier du 14 septembre 2021, demandé à la préfète d'Indre-et-Loire de retirer cette décision. Par un arrêté du 2 décembre 2021, dont elle demande l'annulation, la préfète d'Indre-et-Loire s'est opposée à la déclaration préalable.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'existence d'une décision implicite d'acceptation antérieure au refus litigieux :

2. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ". Selon l'article L. 424-2 du même code, " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction ".

3. Le délai d'instruction des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et des déclarations préalables est, selon l'article R.* 423-18 du code de l'urbanisme, déterminé dans les conditions suivantes : " () a) Un délai de droit commun est défini [à l'article R. 423-23]. En application de l'article R. 423-4, il est porté à la connaissance du demandeur par le récépissé ; / b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus [aux articles R.* 423-24 à R.* 423-33]. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ; / c) Le délai fixé en application des a ou b est prolongé dans les cas prévus [aux articles R.* 423-34 à R.* 423-37-3], pour prendre en compte des obligations de procédure qui ne peuvent être connues dans le mois qui suit le dépôt de la demande ". Aux termes de l'article R.* 423-42 du même code : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R.* 423-24 à R.* 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis. / Copie de cette notification est adressée au préfet ". Et aux termes de l'article R.* 423-43 du même code : " Les modifications de délai prévues par les articles R.* 423-24 à R.* 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites. / () ".

4. S'agissant du dépôt et de l'instruction des déclarations préalables, l'article R.* 423-22 du code de l'urbanisme prévoit que " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R.* 423-23 du même code fixe à un mois le délai d'instruction de droit commun pour les déclarations préalables. L'article R.* 423-38 dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception () indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R.* 423-39 : " L'envoi prévu à l'article R.* 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Aux termes de l'article R.* 423-41 du même code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R.* 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R.* 423-23 à R.* 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R.* 423-42 à R.* 423-49. ". Enfin, l'article R.* 424-1 du même code prévoit qu'à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction, déterminé comme il vient d'être dit, le silence gardé par l'autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable.

5. Il résulte de ces dispositions, d'une part, qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. Une modification du délai d'instruction notifiée après l'expiration du délai d'un mois prévu à l'article R.* 423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l'une des hypothèses de majoration prévues aux articles R.* 423-24 à R.* 423-33 du même code, n'a pas pour effet de modifier le délai d'instruction de droit commun à l'issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. S'il appartient à l'autorité compétente, le cas échéant, d'établir qu'elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d'instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

6. D'autre part, en application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

7. En l'espèce, d'une part, il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 8 juillet 2021, notifié dans le délai d'un mois suivant le dépôt de la déclaration préalable, le préfet d'Indre-et-Loire a modifié le délai d'instruction en se fondant sur les dispositions des a) et c) de l'article R.* 423-24 du code de l'urbanisme. La majoration du délai d'instruction était dès lors bien motivée par l'une des hypothèses de majoration prévues aux articles R.* 423-24 à R.* 423-33 du code de l'urbanisme, de sorte que le courrier du 8 juillet 2021 a eu effet de porter à deux mois le délai d'instruction à l'issue duquel devait naître une décision de non-opposition à déclaration préalable, sans que la société requérante puisse utilement critiquer le bien-fondé de la prolongation de ce délai. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que, par ce même courrier du 8 juillet 2021, le préfet d'Indre-et-Loire a également adressé une demande de pièces complémentaires en se fondant sur les dispositions des a) et b) de l'article R.* 441-10 et du c) de l'article R.* 423-16 du code de l'urbanisme. Les pièces visées à ces articles sont bien des pièces exigibles au titre du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Par suite, et alors qu'il est constant que le préfet d'Indre-et-Loire a reçu les pièces demandées le 18 octobre 2021, le délai d'instruction a couru à compter de cette date, sans que la société requérante puisse utilement prétendre que les pièces demandées n'étaient pas requises.

8. Il résulte de ce qui précède que le délai d'instruction expirait le 18 décembre 2021, de sorte qu'aucune décision tacite de non-opposition à déclaration préalable n'est née avant l'édiction de l'arrêté litigieux du 2 décembre 2021. La société pétitionnaire n'est dès lors pas fondée à soutenir que cet arrêté aurait procédé illégalement au retrait d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté contesté du 2 décembre 2021 :

9. Aux termes de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : () / c) L'aménagement ou la mise à disposition des campeurs, de façon habituelle, de terrains ne nécessitant pas un permis d'aménager en application de l'article R. 421-19 ; / d) L'installation, pour une durée supérieure à trois mois par an, d'une caravane autre qu'une résidence mobile mentionnée au j ci-dessous : / -sur un terrain situé en dehors d'un parc résidentiel de loisirs, d'un terrain de camping, d'un village de vacances classé en hébergement léger au sens du code du tourisme ou d'une dépendance de maison familiale de vacances agréée au sens du code du tourisme ; / -sur un emplacement d'un terrain de camping, d'un village de vacances classé en hébergement léger au sens du code du tourisme ou d'une dépendance de maison familiale de vacances agréée au sens du code du tourisme qui a fait l'objet d'une cession en pleine propriété, de la cession de droits sociaux donnant vocation à sa propriété en attribution ou en jouissance ou d'une location d'une durée supérieure à deux ans. / e) Lorsqu'ils sont susceptibles de contenir de dix à quarante-neuf unités, les aires de stationnement ouvertes au public, les dépôts de véhicules et les garages collectifs de caravanes () ".

10. Aux termes de l'article R. 421-19 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager : () / c) La création ou l'agrandissement d'un terrain de camping permettant l'accueil de plus de vingt personnes ou de plus de six hébergements de loisirs constitués de tentes, de caravanes, de résidences mobiles de loisirs ou d'habitations légères de loisirs ; / d) La création ou l'agrandissement d'un parc résidentiel de loisirs prévu à l'article R. 111-42 ou d'un village de vacances classé en hébergement léger prévu par l'article L. 325-1 du code du tourisme ; () / j) Lorsqu'ils sont susceptibles de contenir au moins cinquante unités les aires de stationnement ouvertes au public, les dépôts de véhicules et les garages collectifs de caravanes ou de résidences mobiles de loisirs () ".

11. L'article L. 111-25 du code de l'urbanisme prévoit, au titre du règlement national d'urbanisme, qu' " un décret en Conseil d'Etat précise les conditions dans lesquelles peuvent être installées ou implantées des caravanes, résidences mobiles de loisirs et habitations légères de loisirs " et que ce décret détermine notamment les catégories de terrains aménagés sur lesquels les résidences mobiles de loisirs et les habitations légères de loisirs peuvent être installées ou implantées. En application de ces dispositions, d'une part, l'article R. 111-41 du même code précise que " sont regardés comme des résidences mobiles de loisirs les véhicules terrestres habitables qui sont destinés à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs, qui conservent des moyens de mobilité leur permettant d'être déplacés par traction mais que le code de la route interdit de faire circuler " et l'article R. 111-42 du même code dispose que : " Les résidences mobiles de loisirs ne peuvent être installées que : / 1° Dans les parcs résidentiels de loisirs spécialement aménagés à cet effet () ; / 2° Dans les villages de vacances classés en hébergement léger en application du code du tourisme ; / 3° Dans les terrains de camping régulièrement créés () ". L'article R. 111-45 du même code dispose : " Les résidences mobiles de loisirs peuvent être entreposées, en vue de leur prochaine utilisation, sur les terrains affectés au garage collectif des caravanes et résidences mobiles de loisirs, les aires de stationnement ouvertes au public et les dépôts de véhicules mentionnés au j de l'article R. 421-19 et au e de l'article R. 421-23. "

12. Lorsqu'il est constaté que des travaux sont, en vertu des dispositions du code de l'urbanisme, soumis à l'obligation d'obtenir un permis d'aménager mais n'ont fait l'objet que d'une simple déclaration, l'autorité compétente est tenue de s'opposer aux travaux déclarés et d'inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis d'aménager.

13. D'une part, si la société Vignoble du Château de Moncontour conteste la qualification de " résidences mobiles de loisirs " appliquée aux roulottes de son projet, retenue par le préfet d'Indre-et-Loire dans son arrêté litigieux, il ressort de la déclaration préalable qu'elle a déposée que les travaux tendent à " l'installation d'une halte verte de la Loire à vélo et du chemin de Saint Jacques de Compostelle consistant en 49 unités de résidences mobiles de Loisirs sous forme de roulottes en bois amovibles par traction avec un tracteur agricole et utilisable en période estivale de mai à octobre ". Ces roulottes ont ainsi vocation à être habitées notamment par les promeneurs de la Loire à vélo et du chemin de Saint Jacques de Compostelle et sont déplacées par traction lorsqu'elles circulent sur la voirie routière. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces roulottes conservent, à l'instar des caravanes définies à l'article R. 111-47 du code de l'urbanisme, en permanence des moyens de mobilité leur permettant de se déplacer. Par suite, les roulottes, dont l'installation est l'objet de la déclaration préalable déposée, répondent à la définition fixée par l'article R. 111-41 du code de l'urbanisme et doivent être qualifiées de " résidences mobiles de loisirs ".

14. D'autre part, l'objet des travaux consiste bien en l'installation de roulottes utilisable en période estivale pour l'hébergement de personnes et ne rentre dès lors pas dans les cas d'entreposage et de garage, soumis en application des dispositions citées au point 2 à déclaration préalable. En revanche, il résulte de la combinaison des dispositions de l'article R. 111-42 du code de l'urbanisme et du c) et du d) des dispositions de l'article R. 421-19 de ce code, que lorsque des résidences mobiles de loisirs sont installées, cette installation doit être précédée par la délivrance d'un permis d'aménager qui vaut pour la création d'un parc résidentiel de loisirs, ou d'un village de vacances classés en hébergement léger ou d'un terrain de camping. En l'espèce, il est constant que le terrain sur lequel portait le projet d'installation n'avait fait préalablement l'objet d'aucun permis d'aménager pour l'un de ces objets.

15. Il résulte de ce qui précède que le préfet d'Indre-et-Loire était tenu, ainsi qu'il l'a fait, de s'opposer aux travaux déclarés par la société Vignoble du Château de Moncontour, lesquels devaient faire l'objet d'une demande de permis d'aménager. Par suite, les moyens soulevés par la société Vignoble du Château de Moncontour à l'appui des conclusions à fin d'annulation formées contre l'arrêté du préfet d'Indre-et-Loire ne peuvent être qu'écartés comme inopérants.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation et d'injonction de la société Vignoble du Château de Moncontour ne peuvent, en conséquence, qu'être rejetées ainsi que celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Vignoble du château de Moncontour est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Vignoble du château de Moncontour, au préfet d'Indre et Loire et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice

Délibéré après l'audience du 15 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

Mme Pajot, conseillère,

M. Gasnier, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2024.

La rapporteure,

Anne-Laure PAJOT

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement