Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2200651

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 28 février 2022, le 15 septembre 2022 et le 30 janvier 2024, la commune de Sidiailles, représentée par Me Monamy, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté n° 21.231 du 30 août 2021 par lequel la préfète de région coordonnatrice du bassin Loire-Bretagne a désigné les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole dans le bassin Loire-Bretagne en tant qu'il n'exclut pas de ces zones la masse d'eau FRGR0339 " La Joyeuse et ses affluents depuis la source jusqu'à la retenue de Sidiailles " ;

2°) d'annuler l'arrêté n° 21.230 du 30 août 2021 par lequel la préfète de région coordonnatrice du bassin Loire-Bretagne a délimité les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole dans le bassin Loire-Bretagne en tant qu'il n'exclut pas les sections cadastrales situées, sur le territoire de la commune de Sidiailles, en dehors du bassin versant de la Joyeuse ;

3°) d'annuler la décision de rejet de son recours gracieux contre ces deux arrêtés ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la procédure d'élaboration des arrêtés est irrégulière au regard des dispositions des articles L. 123-19-1 et R. 211-77 du code de l'environnement ;

- la procédure est irrégulière en l'absence d'évaluation environnementale en méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-4 du code de l'environnement et de l'article 3 de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 ;

- les arrêtés sont illégaux du fait de l'illégalité des dispositions de l'article R. 122-17 du code de l'environnement lesquelles méconnaissent les dispositions de l'article L. 122-4 du code de l'environnement et de l'article 3 de la directive 2001/42/CE ;

- les arrêtés sont illégaux du fait de l'illégalité de l'article 1er de l'arrêté du 5 mars 2015 de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie lequel est incompatible avec l'article 6 de la directive 91/676/CEE ;

- les arrêtés sont entachés d'erreur de droit et d'appréciation au regard des dispositions des articles R. 211-75 à R. 211-77 du code de l'environnement en ce qu'ils classent en zones vulnérables aux nitrates la masse d'eau FRGR0339 La Joyeuse et les parcelles cadastrées section AL n° 001 et BD n°001.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2023, la préfète de la région Centre-Val-de-Loire conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable en l'absence d'intérêt à agir de la commune de Sidiailles ;

- les moyens soulevés par la commune de Sidiailles ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles ;

- le code de l'environnement ;

- le décret n° 2015-126 du 5 février 2015 ;

- l'arrêté de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie du 5 mars 2015 précisant les critères et méthodes d'évaluation de la teneur en nitrates des eaux et de caractérisation de l'enrichissement de l'eau en composés azotés susceptibles de provoquer une eutrophisation et les modalités de désignation et de délimitation des zones vulnérables définies aux articles R. 211-75, R. 211-76 et R. 211-77 du code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pajot,

- les conclusions de Mme Dumand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Monamy, représentant la commune de Sidiailles, et de M. B et Mmes A et Morambert, représentant la préfète de la région Centre-Val-de-Loire.

Considérant ce qui suit :

1. Par deux arrêtés du 30 août 2021, la préfète de région coordonnatrice du bassin Loire-Bretagne a, d'une part, désigné les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole dans ce bassin et, d'autre part, délimité les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole dans ce bassin. Par un courrier du 25 octobre 2021, la commune de Sidiailles a formé un recours gracieux à l'encontre de ces arrêtés qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par la requête ci-dessus analysée, la commune de Sidiailles demande l'annulation de ces arrêtés en tant que, d'une part, ils n'excluent pas des zones vulnérables nitrates masse d'eau de la Joyeuse et que, d'autre part, ils n'excluent pas les sections cadastrales situées sur le territoire de la commune de Sidiailles qui se trouvent en dehors du bassin versant de la Joyeuse, ainsi que celle de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Les arrêtés du 30 août 2021 incluent dans la liste des communes classées en zone vulnérable en application de l'article R. 211-77 du code de l'environnement, la commune de Sidiailles, dont le territoire fait également l'objet d'une délimitation infra-communale. Par suite, et alors que ces décisions ont des conséquences s'agissant notamment de l'attractivité de la commune pour l'activité agricole, la commune de Sidiailles justifie d'un intérêt suffisant lui donnant qualité pour en demander l'annulation. La fin de non-recevoir opposée par la préfète de la région Centre-Val-de-Loire doit dès lors être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. Aux termes de l'article R. 211-75 du code de l'environnement : " Pour l'application de la présente sous-section, on entend par : a) Pollution par les nitrates : rejet de composés azotés de sources agricoles dans le milieu aquatique, directement ou indirectement, ayant des conséquences de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources vivantes et au système écologique aquatique, à porter atteinte aux agréments ou à gêner d'autres utilisations légalement exercées des eaux ; b) Eutrophisation : l'enrichissement de l'eau en composés azotés, provoquant un développement accéléré des algues et des végétaux d'espèces supérieures qui perturbe l'équilibre des organismes présents dans l'eau et entraîne une dégradation de la qualité de celle-ci. " L'article R. 211-76 du même code dispose : " I. - Sont considérées comme atteintes par la pollution par les nitrates : 1° Les eaux souterraines et les eaux douces superficielles, notamment celles servant ou destinées aux captages d'eau pour la consommation humaine, dont la teneur en nitrate est supérieure à 50 milligrammes par litre ; 2° Les () eaux douces superficielles qui subissent une eutrophisation à laquelle l'enrichissement de l'eau en composés azotés provenant de sources agricoles contribue. II. - Sont considérées comme susceptibles d'être polluées par les nitrates : 1° Les eaux souterraines et les eaux douces superficielles, notamment celles servant ou destinées aux captages d'eau pour la consommation humaine, dont la teneur en nitrate est comprise entre 40 et 50 milligrammes par litre et ne montre pas de tendance à la baisse ; 2° Les () eaux douces superficielles susceptibles de subir, si les mesures prévues aux articles R. 211-80 à R. 211-84 ne sont pas prises, une eutrophisation à laquelle l'enrichissement de l'eau en composés azotés provenant de sources agricoles contribue. III. - L'identification des eaux définies aux I et II est fondée sur un programme de surveillance mis en œuvre sur l'ensemble du territoire et renouvelé tous les quatre ans au moins. Ce programme est constitué d'une campagne annuelle de mesure de la teneur en nitrates des masses d'eau et de la collecte de toute donnée contribuant à l'identification des eaux définies aux I et II. A cette fin, il utilise l'analyse des caractéristiques du bassin ou groupement de bassins réalisée en application du 1° du II de l'article L. 212-1 et le programme de surveillance de l'état des eaux établi en application des articles L. 212-2-2 et R. 212-22 () ". Aux termes de l'article R. 211-77 du même code : " I.- Sont désignées comme zones vulnérables toutes les zones qui alimentent les eaux atteintes par la pollution par les nitrates ou susceptibles de l'être et qui contribuent à la pollution ou à la menace de pollution. La désignation des zones vulnérables se fonde sur la teneur en nitrate des eaux douces et sur l'état d'eutrophisation des eaux douces superficielles () qui résultent du programme de surveillance prévu par l'article R. 211-76, tout en tenant compte des caractéristiques physiques et environnementales des eaux et des terres, des connaissances scientifiques et techniques ainsi que des résultats des programmes d'action pris en application des articles R. 211-80 à R. 211-84. Peuvent également être désignées comme zones vulnérables certaines zones qui, sans répondre aux critères définis au premier alinéa, sont considérées comme telles afin de garantir l'efficacité des mesures des programmes d'action mentionnés à l'alinéa précédent () V.- Un arrêté du ministre chargé de l'écologie précise les modalités de désignation et de délimitation des zones vulnérables. "

4. La délimitation des zones vulnérables en application des dispositions de l'article R. 211-76 du code de l'environnement vise à permettre l'application des programmes d'action en vue du respect de la directive européenne du 12 décembre 1991, laquelle établit un cadre de mesures visant à réduire et à prévenir la pollution directe et indirecte des eaux par les nitrates d'origine agricole et impose à cet effet aux Etats-membres d'établir dans ces zones vulnérables des programmes d'action portant sur l'utilisation des fertilisants azotés, ainsi que les pratiques agricoles associées, selon une règle reprise en droit interne au V de l'article R. 211-80 du code de l'environnement.

5. Sur le fondement des dispositions du V de l'article R. 211-77 du code de l'environnement, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a pris le 5 mars 2015 un arrêté précisant les critères et méthodes d'évaluation de la teneur en nitrates des eaux et de caractérisation de l'enrichissement de l'eau en composés azotés susceptibles de provoquer une eutrophisation et les modalités de désignation et de délimitation des zones vulnérables définies aux articles R. 211-75, R. 211-76 et R. 211-77 du code de l'environnement. L'article 1er de cet arrêté dispose : " La teneur en nitrates retenue pour définir les eaux atteintes par la pollution par les nitrates ou susceptibles de l'être est déterminée par le percentile 90 des teneurs en nitrates mesurées lors de la dernière campagne annuelle du programme de surveillance. La règle du percentile 90 consiste à prendre en compte la valeur en deçà de laquelle se situent 90 % des mesures réalisées au cours de la campagne annuelle du programme de surveillance. Lorsque dix mesures ou moins ont été réalisées au total lors de la campagne, la teneur en nitrates retenue pour définir les eaux atteintes par la pollution par les nitrates ou susceptibles de l'être est la valeur maximale mesurée parmi toutes les mesures réalisées au cours de la campagne. "

6. Par ailleurs, aux termes des dispositions de l'article 3 de la directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 : " 1. Les eaux atteintes par la pollution et celles qui sont susceptibles de l'être si les mesures prévues à l'article 5 ne sont pas prises sont définies par les États membres en fonction des critères fixés à l'annexe I. 2. Dans un délai de deux ans à compter de la notification de la présente directive, les États membres désignent comme zones vulnérables toutes les zones connues sur leur territoire qui alimentent les eaux définies conformément au paragraphe 1 et qui contribuent à la pollution. Ils notifient cette désignation initiale à la Commission dans un délai de six mois. () 4. Les États membres réexaminent et, au besoin, révisent ou complètent en temps opportun, au moins tous les quatre ans, la liste des zones vulnérables désignées, afin de tenir compte des changements et des facteurs imprévisibles au moment de la désignation précédente. Ils notifient à la Commission, dans un délai de six mois, toute révision ou ajout apporté à la liste des désignations. " L'article 6 de la directive dispose : " 1. Aux fins de désigner les zones vulnérables et de réviser la liste établie, les Etats membres : a) dans un délai de deux ans à compter de la notification de la présente directive, surveillent pendant une période d'un an la concentration de nitrates dans les eaux douces : i) au niveau des stations de prélèvement des eaux superficielles prévues à l'article 5 paragraphe 4 de la directive 75/440/CEE et/ou d'autres stations de prélèvement représentatives des eaux superficielles des États membres, au moins une fois par mois et plus fréquemment durant les périodes de crues ; ii) au niveau des stations de prélèvement représentatives des nappes phréatiques des États membres, à intervalles réguliers, compte tenu des dispositions de la directive 80/778/CEE ; b) reprennent le programme de surveillance décrit au point a) tous les quatre ans au moins, sauf dans le cas des stations de prélèvement où la concentration de nitrates de tous les échantillons précédents s'est révélée inférieure à 25 milligrammes par litre et où aucun facteur nouveau susceptible d'accroître la teneur en nitrates n'a été constaté ; en ce cas, le programme de surveillance ne doit être mis en œuvre que tous les huit ans ; c) réexaminent tous les quatre ans l'état d'eutrophisation des eaux douces superficielles () "

7. Ainsi que l'a jugé la Cour de justice des communautés européennes dans son arrêt du 8 novembre 2001, affaire C-127/99, l'obligation de procéder à des opérations de surveillance de la concentration de nitrates, prévue à l'article 6 de la directive existe indépendamment de celle prévue à l'article 3 de celle-ci de désigner les zones vulnérables ; en particulier, bien que l'obligation de procéder à de telles opérations soit prévue initialement afin de désigner les zones vulnérables, elle subsiste après que la désignation initiale de ces dernières est intervenue, et ceci afin de réviser la liste établie.

8. Par les arrêtés litigieux, la préfète de région coordonnatrice du Bassin Loire-Bretagne a désigné et délimité les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole dans le bassin Loire-Bretagne en se fondant notamment sur les critères et méthodes d'évaluation prévus par l'arrêté ministériel du 5 mars 2015. La commune de Sidiailles soulève, par la voie de l'exception, l'illégalité de l'arrêté ministériel du 5 mars 2015 précisant les critères et méthodes d'évaluation de la teneur en nitrates des eaux et de caractérisation de l'enrichissement de l'eau en composés azotés susceptibles de provoquer une eutrophisation et les modalités de désignation et de délimitation des zones vulnérables définies aux articles R. 211-75, R. 211-76 et R. 211-77 du code de l'environnement. Elle soutient que l'article 1er dudit arrêté est incompatible avec les objectifs de l'article 6 de la directive 91-676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles en ce que ces dispositions permettent à l'administration de se fonder sur moins de dix mesures réalisées au cours de la campagne de surveillance alors que la directive impose au moins douze prélèvements dans les eaux superficielles lors de chaque programme de surveillance repris tous les quatre ans au moins.

9. Ainsi qu'il a été dit au point 7, les dispositions de l'article 3 et de l'article 6 de la directive 97/676/CEE sont indépendantes. Or, il résulte des dispositions précitées de l'article 6 de la directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 que la surveillance pendant une période d'un an de la concentration de nitrates dans les eaux douces est différente selon qu'elle se fait au niveau de stations de prélèvements des eaux superficielles et au niveau des stations de prélèvements représentatives des nappes phréatiques. Pour les eaux superficielles, la directive prévoit que le prélèvement se fait au moins une fois par mois alors que, pour les nappes phréatiques, le prélèvement au niveau des station représentatives doit se faire à intervalles réguliers. Toutefois, l'article 1er de l'arrêté ministériel du 5 mars 2015, dont il est excipé de l'illégalité, qui n'opère aucune distinction entre les eaux superficielles et les eaux souterraines, a pour effet d'autoriser la réalisation de moins de dix mesures lors de la campagne de surveillance pour définir les eaux atteintes par la pollution par les nitrates ou susceptibles de l'être. Ainsi, cet arrêté est incompatible avec l'article 6 de la directive 91/676/CEE en tant qu'il ne prévoit pas, pour les eaux superficielles, un prélèvement une fois par mois et en tant qu'il permet implicitement mais nécessairement de ne réaliser que dix mesures voire moins lors de la campagne de surveillance. Par suite, la commune de Sidiailles est fondée à soutenir que l'article 1er de l'arrêté du 5 mars 2015 est illégal dans cette mesure.

10. Par ailleurs, il est constant que le classement en zone vulnérable à la pollution par les nitrates de la masse d'eau FRGR0339 La Joyeuse et ses affluents depuis la source jusqu'à la retenue de Sidiailles est intervenu sur la base de seulement sept prélèvements dans les eaux superficielles réalisés au cours de la campagne de surveillance. L'illégalité de l'article 1er de l'arrêté du 5 mars 2015 affecte dès lors l'arrêté attaqué portant désignation des zones vulnérables à la pollution par les nitrates qui a été pris pour son application. Il en va de même, par voie de conséquence, de l'arrêté attaqué portant délimitation des zones vulnérables à cette pollution.

11. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, la commune requérante est fondée à demander l'annulation des arrêtés attaqués en tant qu'ils ont désigné et délimité les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole en ce qui concerne les communes en intersection avec les bassins versants alimentant la masse d'eau de la Joyeuse (FRGR0339). La décision implicite par laquelle la préfète de la région coordonnatrice de bassin a rejeté son recours gracieux formé le 25 octobre 2021 doit en conséquence, et dans la même mesure, être également annulée.

Sur les frais liés au litige :

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Sidiailles par application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les arrêtés n°21.230 et n°21.231 pris le 30 août 2021 par la préfète coordonnatrice de bassin Loire-Bretagne désignant les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole et délimitant ces zones sont annulés en tant qu'ils concernent les communes en intersection avec les bassins versants alimentant la masse d'eau de la Joyeuse (FRGR0339). La décision implicite par laquelle le préfet coordonnateur de bassin a rejeté leur recours gracieux formé le 25 octobre 2021 est annulée, dans la même mesure.

Article 2 : L'Etat versera à la commune de Sidiailles une somme de 1 500 euros par application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Sidiailles, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée pour information à la préfète de région Centre-Val-de-Loire.

Délibéré après l'audience du 23 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

Mme Pajot, conseillère,

M. Gasnier, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2024.

La rapporteure,

Anne-Laure PAJOT

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.