Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2200706

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 2 mars 2022 et le 30 mai 2023, Mme C B, représentée par Me Chevalier, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler la délibération du 28 octobre 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Bléré Val de Cher a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 28 octobre 2021 en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section n° 490 et 493 en zone N situées sur le territoire de la commune d'Athée-sur-Cher ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Bléré Val de Cher la somme de 6 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle est propriétaire des parcelles cadastrées 490 et 493 de la commune d'Athée sur Cher, classées en zone naturelle, et a de ce fait intérêt pour agir ;

- * s'agissant des délibérations du 17 décembre 2015 prescrivant l'élaboration du PLUi et fixant les modalités de la concertation :

il appartient à la communauté de communes d'établir que les dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-11 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été respectées lors de l'adoption de cette délibération, ainsi que celles de l'article L. 5211-1 de ce code, prescrivant la convocation des conseillers trois jours francs avant cette date, accompagnée d'un ordre du jour et que le conseil communautaire a délibéré sur les objectifs poursuivis par le PLUi en application des articles L. 123-6 et L. 300-2 ; il appartient également à la communauté de communes de démontrer que les modalités de concertation ont permis une large information du public et que la délibération a bien été notifiée dans les conditions prévues par le code ; il appartient à la communauté de communes de démontrer que les modalités de l'article R. 123-24 du code général des collectivités territoriales ont été respectées s'agissant de la délibération prescrivant l'élaboration du PLUi ;

- * en ce qui concerne la délibération du 1er mars 2018 relative au débat sur le projet d'aménagement et de développement durable :

Il appartient à la communauté de communes d'établir que le débat de l'article L.123-9 du code de l'urbanisme a eu lieu et d'établir que la convocation des conseillers a été effectuée en respectant les modalités des articles L. 2121-10, L. 2121-11 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- * en ce qui concerne l'avis d'enquête publique :

Il appartient à la communauté de communes d'établir que l'avis d'enquête publique a été publié et que les règles définies par les articles R. 123-9 et R. 123-11 du code de l'environnement ont été respectées ;

* En ce qui concerne la délibération litigieuse :

Il appartient à la communauté de communes de démontrer que les règles d'information des conseillers communautaires édictées à l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été respectées et que la convocation a été envoyée trois jours francs avant, en application des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 de ce code ; il appartient à la communauté de communes de produire l'ordre du jour ;

le classement de ses parcelles en zone N est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, dès lors que celles-ci sont raccordées aux réseaux et qu'un hameau est situé à proximité directe ; la parcelle donne directement sur la rue des Landes ; ses parcelles sont situées dans une dent creuse.

Par des mémoires enregistrés le 9 février 2023 et le 20 juin 2023, la communauté de communes de Bléré-Val de Cher, représentée par Me Dalibard, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens tirés des vices de forme et de procédure entachant la délibération du 17 décembre 2015 portant élaboration du PLUi sont inopérants en vertu de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, ces moyens ne pouvant être soulevés que jusqu'au 18 juin 2016 ; ces moyens ne sont ni opérants, ni fondés et n'ont pas été de nature à priver la requérante d'une garantie ou d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision ;

- les moyens de forme et de procédure dirigés contre la délibération du 17 décembre 2015 fixant les objectifs et les modalités de la concertation ne peuvent être invoqués par voie d'exception au-delà d'un délai deux mois à compter de sa publication (CE CFDT Finances n° 414583) ;

- les moyens tirés de l'illégalité des deux délibérations du 17 décembre 2015 sont irrecevables et doivent être écartés (CE commune de Saint-Bon-Tarentaise n° 388902) ;

- s'agissant de la délibération sur le débat des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable, ce débat a fait l'objet d'une délibération du conseil municipal datée du 1er mars 2018 ; l'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un acte réglementaire ne peut être invoquée par voie d'exception au-delà du délai de deux mois courant à compter de la publication, soit à compter du 2 mai 2018 ; au demeurant le moyen manque en fait et la requérante ne démontre pas que le vice de procédure a eu une influence sur sens de la décision contestée ;

- s'agissant de l'enquête publique, le conseil communautaire a pris un arrêté le 23 février 2021, indiquant de manière suffisamment détaillée la procédure de consultation suivie et le moyen manque en fait ; l'affichage de l'avis au public a été constaté par huissier le 25 et 26 mars 2021 et une publicité dans des journaux locaux a été réalisée le 10 et 31 mars 2021 ;

- s'agissant de la décision contestée, la convocation des conseillers municipaux a été effectuée le 22 octobre 2021 et la requérante n'établit pas que l'éventuel vice aurait eu une influence sur le sens de la décision dès lors que 40 des 43 conseillers ont voté et que le PLUi a été adopté à l'unanimité des voix exprimées ; une note de synthèse était jointe à la convocation ;

- la preuve de la desserte des parcelles par les réseaux n'est pas démontrée et cette circonstance n'interdit pas un classement en zone naturelle ; le PLU et le PADD ont pour objectif la préservation des espaces agricoles et naturels.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Lombard, rapporteur public,

- et les observations de Me Thuilleaux, représentant la communauté de communes Bléré-Val de Cher.

Considérant ce qui suit :

1. Par deux délibérations adoptées le 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes de Bléré Val-de-Cher a décidé l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et fixé les objectifs et modalités de la concertation. Une délibération du 1er mars 2018 a défini les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD). Un arrêté du 23 février 2021 a défini les modalités de l'enquête publique. Par une délibération du 28 octobre 2021, le conseil communautaire de Bléré Val de Cher a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal. Mme B, propriétaire des parcelles cadastrées n° 490 et 493, sises sur le territoire de la commune d'Athée sur Cher (37270), demande au tribunal d'annuler la délibération du 28 octobre 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L.L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 () ". Aux termes de l'article L. 103-3 du même code : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () 3° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas ". Aux termes de l'article R. 123-24 de ce code, alors applicable : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R. * 123-25 : /a) La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et qui définit les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de la concertation, en application des articles L. 123-6 et L. 123-13. Il en est de même, le cas échéant, de l'arrêté qui définit les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation lors de la modification du plan local d'urbanisme en application de l'article L. 123-13-1 () ".

3. Selon l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté ".

4. En premier lieu, il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L'organe délibérant doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la communauté de communes en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si ces délibérations sont susceptibles de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, leur illégalité ne peut, en revanche, eu égard à leur objet et à leur portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme.

5. Il suit de là que les moyens soulevés par Mme B, tirés de ce qu'il incombe à la communauté de communes de démontrer que les dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-11 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, rendues applicables aux établissements publics intercommunaux, relatives à la convocation et à l'information des membres de l'organe délibérant, prescrivant la convocation des conseillers trois jours francs avant cette date, accompagnée d'un ordre du jour, ont été respectées lors de l'adoption de ces délibérations, que le conseil communautaire a délibéré sur les objectifs poursuivis par le PLUi en application des articles L. 123-6 et L. 300-2 du code de l'urbanisme, qu'il appartient également à la communauté de communes de démontrer que les modalités de concertation ont permis une large information du public, que la délibération a bien été notifiée dans les conditions prévues par ce code et qu'enfin les modalités de publicité prévues par l'article R. 123-24 du code général des collectivités territoriales ont été respectées, ne peuvent être utilement invoqués pour contester la délibération du 28 octobre 2021. Mme B ne soutenant pas que des irrégularités auraient affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération du 17 décembre 2015.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme, alors applicable : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme () ".

7. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Si, dans le cadre de cette contestation, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.

8. La communauté de communes Bléré Val de Cher produit la délibération adoptée à l'issue de la séance du conseil communautaire qui s'est tenue le 1er mars 2018 et au cours de laquelle ont été débattues les orientations générales du PADD. Si Mme B soutient que la preuve de la convocation régulière des conseillers communautaires n'est pas rapportée, les conditions d'édiction de cet acte règlementaire, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne peuvent être utilement invoqués dans la présente instance, ces moyens ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.

9. En troisième lieu, l'article R. 123-9 du code de l'environnement dispose que : " I.-L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête () ". Aux termes de l'article R. 123-11 de ce code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (). II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. () III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci ".

10. La communauté de communes Bléré Val de Cher produit l'arrêté n° 2021-027 du 23 février 2021, pris en application de l'article R. 123-9 du code de l'environnement, qui comporte l'ensemble des informations prévues à l'article L. 123-10, prévoyant en son article 10 que l'avis d'enquête publique sera publié, quinze jours avant le début de l'enquête, dans deux journaux locaux ou régionaux, au siège de la communauté de communes, et dans les communes membres, ainsi que sur le site de la communauté de communes. La communauté de communes produit également un constat d'huissier dressé les 25 et 26 mars 2021, établissant la publication de l'arrêté du 23 février 2021 dans les mairies des quinze communes composant la communauté de communes de Bléré-Val-de Cher. Elle produit également les pages de la nouvelle République du mercredi 10 mars 2021 et du 31 mars 2021 et le courrier daté du 24 mars adressé aux habitants. Ce moyen qui manque ainsi en fait devra être écarté.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales applicable par renvoi de l'article L. 5211-1 du même code: " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (). Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc ". Aux termes de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". La communauté de communes produit la convocation dématérialisée à la séance du 28 octobre 2021 qui a été adressée aux conseillers communautaires le 22 octobre 2021 à 16h03, comportant en pièce jointe l'ordre du jour, une note de synthèse, produite au dossier, ainsi qu'un lien vers le projet de PLUi. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit dans ces conditions être écarté.

12. En sixième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section n° 490 et n° 493 appartenant à Mme B ont été classées en zone N. Selon les dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, les zones naturelle et forestière sont dites "zones N", au sein desquelles peuvent être classés les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels, soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles, soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. Le rapport de présentation du PLUi précise, s'agissant de la délimitation des zones, que la zone N est une zone naturelle de protection concernant les secteurs, équipés ou non, à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique et comprend six secteurs.

12. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier et notamment des données publiques de référence produites par l'Institut géographique national (IGN) et librement accessibles au public sur le site internet geoportail.gouv.fr, que les parcelles de la requérante, sont entourées d'espaces boisés et ne sont pas situées dans une dent creuse ainsi qu'elle le soutient à tort. Par suite, alors même que ces parcelles seraient viabilisées et raccordées aux réseaux d'eau et d'électricité, cette circonstance étant sans incidence, il ne ressort pas des pièces du dossier que leur classement en zone N serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la requête présentée par Mme B doit être rejetée.

Sur les frais de l'instance :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes de Bléré Val de Cher, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la requérante. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme B la somme de 1 500 euros sur le fondement de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Mme B versera la somme de 1 500 euros à la communauté de communes de Bléré Val de Cher sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C B et à la communauté de communes Bléré Val de Cher.

Délibéré après l'audience du 22 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Samuel Deliancourt, président,

M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller,

Mme Aurore Bardet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2024.

Le rapporteur,

Jean-Luc A

Le président,

Samuel DELIANCOURT

La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.