Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2201094

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 31 mars 2022 et le 15 mai 2022, la société Maison des Forestines et Mme B, représentées par Me Vernet, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 8 novembre 2021 par laquelle le maire de Bourges a délivré un permis de construire modificatif n° PC 018 033 20 B0001 M002 à la SCI des Aulnettes pour l'ajout d'une verrière et diverses modifications sur une construction existante située au 3 rue moyenne à Bourges ;

2°) de mettre à la charge de la SCI des Aulnettes une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et les entiers dépens ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Bourges une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et les entiers dépens.

Elles soutiennent que :

- elles justifient d'un intérêt à agir ;

- le dossier de demande est incomplet et comporte des inexactitudes et incohérences ;

- le permis de construire modificatif délivré par l'arrêté attaqué ne peut régulariser le permis initial obtenu par fraude ;

- l'arrêté attaqué est lui-même entaché de fraude ;

- un permis modificatif ne pouvait être légalement délivré eu égard à l'atteinte à l'économie générale du permis initialement délivré et à l'achèvement des travaux autorisés par ce permis ;

- l'arrêté contesté méconnaît les articles US 11.2, US.0 et US 11.3 du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Bourges ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'une méconnaissance des règles de hauteur du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Bourges ;

- le maire de Bourges a commis une erreur manifeste d'appréciation en délivrant le permis litigieux en violation des prescriptions contenues dans l'avis de l'architecte des bâtiments de France ;

- l'architecte des bâtiments de France aurait dû rendre un avis défavorable compte-tenu de la méconnaissance des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur et du caractère lacunaire du dossier.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 février 2024, la commune de Bourges, représentée par la SELARL Arènes avocats conseils, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la SARL Maison des Forestines en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors que le recours gracieux formé par la SARL Maison des Forestines ne lui a pas été notifié ;

- les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 mars 2024, la SCI des Aulnettes, représentée par Me Woloch, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la SARL Maison des Forestines en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable à défaut pour les requérantes de justifier d'un intérêt à agir ;

- les moyens tirés de la violation des articles US 11.2, US.0 et US 11.3 du plan de sauvegarde et de mise en valeur sont inopérants ;

- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré, compte-tenu de la jurisprudence du Conseil d'Etat du 15 avril 2016, M. A (n° 375132), de la tardiveté des conclusions présentées les 31 mars 2022 par la SARL Maison des Forestines, cette dernière ayant formé, par un courrier du 10 janvier 2022, un recours administratif contre le permis modificatif attaqué qui n'a pas eu pour effet de proroger le délai de recours contentieux en l'absence de preuve de sa notification à la pétitionnaire.

Une réponse à ce moyen d'ordre public, présenté par les requérantes, a été enregistrée le 15 janvier 2025 et a été communiquée.

Par ordonnance du 7 juin 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 8 juillet 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ploteau,

- les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique,

- les observations de Me Vernet, représentant les requérantes,

- et les observations de Me Woloch, représentant la SCI des Aulnettes.

Une note en délibéré, présentée pour la SCI des Aulnettes par Me Woloch, a été enregistrée le 17 janvier 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 30 mars 2020, le maire de Bourges a délivré un permis de construire à la SCI des Aulnettes, pour la réhabilitation de l'immeuble dit " D " située au 3 rue Moyenne à Bourges (Cher), partiellement détruit par un incendie survenu en 2015. Par un arrêté du 19 juillet 2021, un premier permis de construire modificatif a été délivré à la société titulaire du permis initial. Par un arrêté du 8 novembre 2021, un nouveau permis de construire modificatif a été accordé à la SCI des Aulnettes, portant diverses modifications sur la construction existante et l'ajout d'une verrière. Par un courrier du 10 janvier 2022, M. C B, gérant de la SARL Maison des Forestines, a formé un recours gracieux contre ce dernier arrêté. Par une décision du 9 mars 2022, le maire de Bourges a expressément rejeté ce recours gracieux. La SARL Maison des Forestines et Mme B demandent l'annulation de l'arrêté du 8 novembre 2021.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. / La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. / La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux. ".

3. Après avoir cité les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, la commune de Bourges soutient que la requête est irrecevable au motif que le recours gracieux formé par la SARL Maison des Forestines le 10 janvier 2022 ne lui a pas été notifié. Toutefois, les requérantes produisent un récépissé de dépôt en mains propres de ce recours gracieux, tamponné par les services municipaux le 10 janvier 2022. Dans ces conditions, cette fin de non-recevoir ne peut qu'être écartée.

4. En second lieu, aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. Le présent article n'est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire ".

5. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Lorsque le requérant, sans avoir contesté le permis initial ou après avoir épuisé les voies de recours contre le permis initial, ainsi devenu définitif, forme un recours contre un permis de construire modificatif, son intérêt pour agir doit être apprécié au regard de la portée des modifications apportées par le permis modificatif au projet de construction initialement autorisé. Il appartient dans tous les cas au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci.

6. La société des Aulnettes soutient que les requérantes ne justifient pas d'un intérêt à agir contre le permis modificatif contesté dès lors qu'elles ne démontrent pas que les modifications apportées au projet sont de nature à porter atteinte aux conditions d'utilisation, d'occupation ou de jouissance de leurs biens.

7. D'une part, Mme B se borne à soutenir, pour justifier de son intérêt à agir, qu'elle est privée des locaux qu'elle occupait au sein de la D, circonstance qui ne résulte pas des modifications apportées par le permis modificatif litigieux ni même au demeurant du permis de construire initial. Ainsi, la société titulaire du permis litigieux est fondée à soutenir que Mme B ne justifie pas d'un intérêt à agir. Les conclusions présentées par cette dernière doivent donc être rejetées comme irrecevables.

8. D'autre part, en revanche, il ressort des pièces du dossier que la SARL Maison des Forestines a formé un recours contre le permis de construire initial, qui était toujours pendant à la date d'affichage en mairie de la demande de permis de construire modificatif, le tribunal n'ayant statué que le 12 novembre 2021. En outre, la société requérante a interjeté appel contre le jugement du 12 novembre 2021. Ainsi, le permis de construire initial n'étant pas définitif à la date d'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire, l'intérêt à agir de la SARL Maison des Forestines doit être apprécié au regard de l'ensemble du projet autorisé et non seulement au regard de la portée des modifications apportées par l'arrêté litigieux. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que la SARL Maison des Forestines est titulaire d'un bail commercial au sein même des locaux de la D faisant l'objet du projet de réhabilitation litigieux et fait valoir que ce projet prévoit la disparition de plusieurs de ses locaux commerciaux en raison de changements de destination. Elle justifie ainsi d'un intérêt à agir. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'absence d'intérêt à agir de la SARL Maison des Forestines doit être écartée.

Sur la légalité de l'arrêté du maire de Bourges du 8 novembre 2021 :

9. La caractérisation d'une fraude résulte de ce que le pétitionnaire a procédé de manière intentionnelle à des manœuvres sur la réalité du projet dans le but d'échapper à l'application d'une règle d'urbanisme. Une information erronée ne peut, à elle seule, faire regarder le pétitionnaire comme s'étant livré à l'occasion du dépôt de sa demande à des manœuvres frauduleuses.

10. Il ressort des pièces du dossier que la D est classée au sein du plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) de la commune de Bourges en tant qu'" immeuble à conserver, dont la démolition, l'enlèvement, la modification ou l'altération sont interdits ", au sein d'un secteur dans lequel la hauteur ne peut en principe dépasser 21 mètres. Si le règlement du PSMV prévoit néanmoins une possibilité de surélévation pour les immeubles protégés à ce titre, cette modification est soumise à des conditions particulières. Ainsi, tant par son avis du 16 mars 2020 émis dans le cadre de l'instruction de la demande initiale que par celui du 16 août 2021 sur le projet de permis de construire modificatif litigieux, l'architecte des bâtiments de France (ABF) a émis une prescription aux fins de conservation de la hauteur initiale de l'immeuble. Il ressort des plans du dossier de demande de permis de construire modificatif que le pétitionnaire a déclaré que la hauteur du bâtiment projeté est inchangée par rapport à l'existant et s'établit à 23,36 mètres.

11. Toutefois, d'une part, les requérantes soutiennent qu'une surélévation artificielle de l'état initial de l'immeuble a été réalisée afin de dissimuler le projet de surélévation de la D. Il ressort des pièces du dossier qu'il existe des incohérences quant aux mesures d'altimétrie figurant dans le dossier de demande du permis modificatif attaqué par rapport à celles qui figuraient dans le dossier de demande du permis initial. Ainsi, si sur les plans du permis de construire initial, la hauteur entre le plancher du rez-de-chaussée et celui du premier étage mesurait 4, 99 mètres, elle ne mesure plus que 4,69 mètres sur les plans du permis contesté. De même, alors que la hauteur initiale entre le plancher du quatrième étage et celui du cinquième étage était initialement de 2,74 mètres, les plans du permis contesté indiquent une hauteur à 2,93 mètres. Enfin, la hauteur entre le plancher du cinquième étage et le faîtage, qui mesurait 4,97 mètres sur les plans de l'état existant du permis initial, correspond à une hauteur de seulement 4 mètres sur les plans du permis modificatif attaqué. Pour justifier ces différences, la titulaire du permis se borne à faire valoir que les relevés initiaux étaient erronés et qu'une marge d'erreur de 5% est admise en la matière. Toutefois, les erreurs invoquées, disparates selon le niveau concerné et importantes, ne correspondent en tout état de cause pas à une simple marge d'erreur. En outre, si la pétitionnaire a supprimé le dernier niveau prévu dans la demande de permis initial afin de suivre l'avis de l'ABF du 16 mars 2020 émis dans le cadre de l'instruction de la demande initiale, cette modification du projet n'est pas de nature à justifier les différences observées pour le rez-de-chaussée et le quatrième étage. Par ailleurs et surtout, les requérantes produisent également des photographies du bâtiment de la D, en particulier une photographie issue d'un article de presse représentant le bâtiment lors de l'incendie et une photographie prise après les travaux de rénovation autorisés. Il ressort de la comparaison de ces photographies, qui ne peuvent être écartées en raison du simple fait que les prises de vues ne sont pas parfaitement identiques, qu'une surélévation a été réalisée et a permis l'ajout ou l'agrandissement d'ouvertures au dernier niveau du bâtiment. Dans ces conditions, les requérantes démontrent suffisamment l'existence d'une surélévation de fait du bâtiment, en dépit de l'affirmation du dossier de demande prétendant que la hauteur initiale du bâtiment était conservée.

12. D'autre part, pour démontrer la dissimulation intentionnelle d'une telle surélévation par la pétitionnaire, les requérantes produisent des courriels échangés entre les services de l'urbanisme de la commune de Bourges et la pétitionnaire. Il ressort de ces éléments que le 2 juillet 2021, le directeur du service de l'urbanisme de la commune de Bourges a adressé un courriel au pétitionnaire du deuxième permis de construire, dans lequel il a relevé, après avoir mentionné les raisons de l'avis défavorable de l'ABF sur un projet ne reprenant pas la volumétrie de la toiture à l'identique avant sinistre : " Ce en quoi elle n'a pas complètement tort puisque les plans de coupe mettent bien en évidence que la toiture ne sera pas reprise à l'identique ". Il ressort d'un second courriel du 9 juillet 2021 que le directeur de l'urbanisme à la commune de Bourges a indiqué à l'architecte du projet : " Je vous propose la rédaction suivante ''Lors de la prise de position des lieux en, des relèves complémentaires ont été réalisés et ont permis d'actualiser l'état initial de l'immeuble. Les plans joints tiennent compte de cette actualisation'' ", cette phrase ayant été reprise à l'identique par la pétitionnaire dans la notice du dossier de demande du permis attaqué pour justifier la modification de l'altimétrie. Contrairement à ce que soutient la SCI des Aulnettes, de tels échanges ne traduisent pas un simple accompagnement du pétitionnaire par les services communaux mais des manœuvres visant à dissimuler l'existence d'une surélévation du bâtiment aux fins d'échapper à la protection patrimoniale dont fait l'objet la D. La circonstance que cette dissimulation a été réalisée de connivence avec des agents de la commune de Bourges n'est pas de nature à faire obstacle à la reconnaissance du caractère frauduleux de cet arrêté. Par suite, les requérantes sont fondées à soutenir que le permis modificatif en litige est illégal.

13. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de l'autorisation litigieuse.

Sur les conséquences de l'illégalité de l'arrêté du maire de Bourges du 8 novembre 2021 :

14. Aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l'autorisation pourra en demander la régularisation, même après l'achèvement des travaux. Le refus par le juge de faire droit à une demande d'annulation partielle est motivé " et aux termes de l'article L. 600-5-1 du même code : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé ".

15. Il résulte de ces dispositions que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme dont l'annulation est demandée sont susceptibles d'être régularisés, le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation, sauf à ce qu'il fasse le choix de recourir à l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme si les conditions posées par cet article sont réunies ou que le bénéficiaire de l'autorisation lui ait indiqué qu'il ne souhaitait pas bénéficier d'une mesure de régularisation. Un vice entachant le bien-fondé de l'autorisation d'urbanisme est susceptible d'être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l'économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n'implique pas d'apporter à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même.

16. Toutefois, le juge ne peut faire application de ces dispositions lorsque l'autorisation d'urbanisme dont il est saisi a été obtenue par fraude.

17. Eu égard au moyen d'annulation retenu, tiré du caractère frauduleux du permis modificatif délivré par l'arrêté du 8 novembre 2021, aucune mesure de régularisation n'est possible. Par suite, l'arrêté du 8 novembre 2021 du maire de Bourges portant permis de construire modificatif doit être annulé.

Sur les frais liés au litige :

18. En premier lieu, la présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées par les requérantes sur ce point ne peuvent qu'être rejetées.

19. En second lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sommes demandées par les défenderesses soient mises à la charge des requérantes, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance. En revanche, dans les circonstances de l'espèce et compte-tenu de l'irrecevabilité des conclusions présentées par Mme B, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Bourges une somme de 1 500 euros à verser à la seule SARL Maison des Forestines en application de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de Bourges du 8 novembre 2021 est annulé.

Article 2 : La commune de Bourges versera, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la somme de 1500 euros à la SARL Maison des Forestines.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Maison des Forestines, à la commune de Bourges, à la société des Aulnettes et à la SARL Forest Immo.

Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M. Gasnier, conseiller,

Mme Ploteau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2025.

La rapporteure,

Coralie PLOTEAU

Le président,

Denis LACASSAGNE La greffière,

Frédérique GAUTHIER

La République mande et ordonne au préfet du Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.