Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2202039

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des pièces complémentaires enregistrées le 15 juin 2022 et le 30 juin 2022, M. C A, représenté par Me Meunier, demande à la juge des référés, saisie sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution de la décision du 11 avril 2022 par laquelle le maire de la commune de Tours a refusé de le titulariser en qualité de gardien-brigadier et l'a radié des cadres de la police municipale à compter du 1er mai 2022 ;

2°) d'enjoindre à la commune de Tours de procéder à sa réintégration au sein de la police municipale et de le titulariser en qualité de gardien-brigadier, à titre subsidiaire, de réexaminer sa situation ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Tours la somme de 2 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'urgence est justifiée car d'une part le refus de titularisation le prive de tout revenu, d'autre part se voir refuser une titularisation pour un motif d'incompétence professionnelle va lui faire grief pour retrouver un emploi ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée car :

* elle n'est pas signée par le maire mais par délégation par la première adjointe dont la compétence n'est pas établie par la production d'un arrêté portant délégation précise, expresse, et adopté régulièrement, publié et affiché en mairie et transmis au contrôle de légalité ;

* elle est illégale car il n'a pas reçu la formation obligatoire ni rapport établi par le président du Centre national de la fonction publique territoriale sur le déroulement de la période de formation, en méconnaissance des articles 5 et 7 du décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale ; malgré ses demandes M. A n'a pas bénéficié de cette formation ni eu de tuteur au sein de l'unité ;

* la décision du 11 avril 2022 n'est pas motivée ;

* le maire s'est senti à tort en compétence liée par l'avis de la commission administrative paritaire (CAP) ;

* il n'y a pas eu de procédure contradictoire en méconnaissance de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration alors que le refus de titularisation en fin de stage est une mesure défavorable prise en considération de la personne et qu'en l'espèce la prolongation de stage n'avait pas de terme défini et la CAP s'est réunie pendant les congés de M. A qui n'en avait pas été averti ; il ne savait pas jusqu'à quand son stage, dont la prolongation n'a été formalisée que suite à une lettre du 13 décembre 2021 de son conseil par un courrier qui serait en date du 14 décembre 2021 mais qu'il a reçu bien plus tard dans sa case d'agent, l'informant que son stage était prolongé dans l'attente d'une prochaine réunion d'une CAP " le temps d'aller plus loin dans son instruction ", se déroulait ; il n'a pas eu connaissance de la réunion de la CAP, du dossier de saisine de celle-ci et tous les documents afférents et il n'a pas été mis à même de présenter ses observations, ce qui l'a privé d'une garantie ;

* la décision du 11 avril 2022 est illégale en raison de l'illégalité de la prolongation de stage ; alors qu'il n'a pas suivi la formation obligatoire, un rapport a été établi le 30 juillet 2021 après 12 mois de stage par son chef de service, qui n'est pas compétent pour ce faire, émettant un avis défavorable à sa titularisation, et il a été placé en prolongation de stage d'office à compter du 1er août 2021, de manière rétroactive par cette décision qui serait en date du 14 décembre 2021, alors qu'une prolongation d'office de stage n'est pas davantage autorisée ; aux termes du décret n° 2006-1391 la prolongation de stage doit être exceptionnelle, appréciée et décidée par l'autorité investie du pouvoir de nomination, le maire, après avis du Président du Centre national de la fonction publique territoriale ; il ressort de la décision du 14 décembre 2021 qu'après avoir été placé en prolongation de stage d'office du 1er août 2021 au 15 novembre 2021, date de la réunion de la CAP, ce qui n'est pas régulier, le stage a été prolongé à compter du 15 novembre 2021 jusqu'à " l'attente de la réunion d'une prochaine CAP ", ce qui est également irrégulier ;

* le refus de titularisation ne peut être prononcé en l'absence de stage suffisamment probatoire ; il n'a pas bénéficié de la formation obligatoire et n'a pas eu de tuteur, ce qui révèle en outre les discriminations qu'il a subies ; il a été délibérément mis en difficulté et placé bien plus souvent que les autres agents au poste de commandement ; il a été victime d'humiliations et de propos racistes ; il conteste les faits qui lui sont reprochés car ceux-ci ne sont pas établis et leur consistance est en totale contradiction avec son expérience professionnelle antérieure en qualité de légionnaire ; au demeurant si les faits de mise en danger allégués étaient avérés, la prolongation de stage pose question ;

* la décision du 11 avril 2022 est entachée d'erreurs de faits et d'inexactitudes matérielles des faits reprochés ; l'insuffisance professionnelle consiste à considérer que le stagiaire n'a pas les compétences pour assumer les missions qui lui seront confiées dans son cadre d'emploi ; il a servi dans la Légion pendant près de 5 ans, sait parfaitement se servir d'une arme, se positionner par rapport aux autres et aux armes utilisées en intervention et être à l'écoute des consignes ; s'il avait été dangereux ou incompétent, la commune aurait dû le licencier en cours de stage ;

* il a subi des discriminations, dont l'absence de formation, qu'il a dénoncées, notamment par le biais de son conseil le 13 décembre 2021 ; aucune suite n'a été donnée à cette saisine ; ceux qui lui reprochent son incompétence sont les agents qui lui font subir ces discriminations ;

Par un mémoire en défense enregistré le 29 juin 2022, la commune de Tours, représentée par Me Carrere, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge du requérant la somme de 1 000 euros à lui verser en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative

Elle soutient que :

- le requérant a bénéficié d'un recrutement particulier, sans concours, en raison de son expérience professionnelle de militaire au sein de la Légion étrangère pendant cinq ans et de l'obtention de son BTS en commerce international par la voie du " passeport professionnel " mis en place par le ministère des armées ; très rapidement, il a présenté des difficultés lors de son intégration au sein de la police municipale de la commune et dans la réalisation de ses missions ; le rapport établi le 4 janvier 2021 lors de son sixième mois de stage indique des lacunes en langue française qui occasionnent une compréhension difficile pour ses interlocuteurs et mentionne que l'agent ne tient pas compte des remarques de ses collègues alors même qu'il présente des insuffisances dans l'exécution des consignes de nature à compromettre la réussite de son stage ; il a suivi de mai 2021 à octobre 2021 une formation de langue française mise en place par le Clé (Centre linguistique pour Etrangers) ; cependant le rapport établi lors son 9ème mois de stage indique que les tâches ne sont pas correctement effectuées, qu'il refuse systématiquement l'aide proposée par ses collègues ainsi que les remarques de sa hiérarchie et qu'il rencontre également des difficultés dans la conduite des véhicules de service ce qui est susceptible de mettre en danger les agents ; il ne semble nullement se remettre en question et avance comme élément de défense qu'il serait victime de racisme de la part de ses collègues, allégation parfaitement erronée et établie par aucun élément du dossier ; le rapport du 12ème mois de stage concluait à un avis défavorable à la titularisation en raison des lacunes précédemment constatées et en l'absence de toute marge de progression, insuffisances détaillées par un rapport complémentaire établi par le directeur de la police municipale de Tours, le 19 octobre 2021 et étayé par plusieurs témoignages d'agents de la police municipale mais également du CSU (Centre de supervision urbain) ; la CAP, réunie le 15 novembre 2021, a décidé de renvoyer la question du refus de titularisation à une séance ultérieure, en raison de la lecture par un représentant du personnel d'un courrier du requérant à l'attention du maire dont ne disposait pas les membres de la commission, courrier qui n'a pas été communiqué ensuite malgré une demande ; la CAP, à nouveau réunie le 6 avril 2022, s'est prononcée favorablement au refus de titularisation pour insuffisance professionnelle ;

- la condition d'urgence n'est pas remplie car si le requérant a fait l'objet d'une décision de refus de titularisation et de radiation des cadres qui entraîne la privation de l'intégralité de ses revenus, il n'est pas établi ni même soutenu qu'il ne serait pas en mesure de bénéficier de revenus de remplacement lui permettant de faire face à ses dépenses courantes, dont la réalité et la teneur ne sont pas justifiées, d'autant plus que si, le cas échéant, il n'est pas célibataire, les ressources de l'ensemble du foyer doivent être prises en considération ; subsidiairement, les motifs ayant conduit la commune de Tours à refuser la titularisation du requérant caractérisent

un intérêt public qui fait obstacle à ce que la condition d'urgence soit regardée comme étant remplie car les carences constatées sont susceptibles de mettre en péril le bon fonctionnement du service et posent de réels soucis de sécurité, tant à l'égard des collègues du requérant que des usagers ;

- aucun des moyens soulevés n'est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées car :

* la signataire de la décision avait compétence en vertu d'une délégation du 1er février 2022 ;

* si le dispositif de Formation Initiale d'Application (FIA) des gardiens de police municipale prévoit des enseignements théoriques de 76 jours et des stages pratiques de 44 jours et que, suivant les dispositions de l'article 7 du décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006, la titularisation des stagiaires intervient ensuite, par décision de l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination, à la fin de la FIA, au vu notamment d'un rapport établi par le président du CNFPT sur le déroulement de la période de formation, en raison de la crise sanitaire qui a débuté à compter du mois de mars 2020, des dérogations de formation et de titularisation ont été mises en place à l'égard des fonctionnaires territoriaux ; le CNFPT de Tours a connu de grandes difficultés dans l'application de ces mesures de formation et a donc suspendu les périodes de FIA pour l'ensemble des agents de police municipale stagiaires durant cette période, à l'instar des cadres d'emplois visés à l'article 1 du même décret pour lesquels il y avait une dispense totale de l'obligation de suivi de la formation d'intégration ; dès lors, le suivi d'une FIA ainsi que l'avis devant être rendu par le CNFPT sur les dispenses de formation durant cette période constituaient une formalité impossible ; au demeurant, le contenu de la FIA, essentiellement théorique, n'aurait rien changé aux constats des carences du requérant, notamment son incapacité à appliquer les consignes et accepter les remarques de ses collègues et de sa hiérarchie et par suite l'absence de suivi de la FIA n'a pas privé celui-ci d'une garantie et n'a pas, dans les circonstances de l'espèce, eu d'influence sur le sens de la décision ;

- le maire de la commune de Tours ne s'est pas cru en situation de compétence liée ;

- un refus de titularisation, même fondé sur l'insuffisance professionnelle de l'agent, ne constitue pas une mesure prise en considération de la personne qui impliquerait le respect d'une procédure contradictoire préalable dans la mesure où la nomination d'un stagiaire n'est pas une décision créatrice de droits ;

- en dépit du fait que le statut particulier des agents de police municipale implique le suivi d'une procédure spéciale pour la prorogation du stage, il ne ressort d'aucune disposition législative ou jurisprudentielle que l'irrégularité de la prolongation du stage entraînerait l'illégalité de la décision de refus de titularisation ;

- la décision de refus de titularisation est fondée sur les nombreuses carences relevées tout au long du stage dans le quotidien du requérant qui ne dispose pas des aptitudes nécessaires à l'exercice des fonctions de gardien-brigadier ; les rapports trimestriels établis au cours de son stage, font état de trois difficultés majeures tenant à des lacunes en langue française entraînant une difficulté de compréhension de la part de ses interlocuteurs, des carences dans l'application des consignes données et, de manière plus générale, l'exercice de ses missions, pouvant compromettre la sécurité des agents, (y compris la sienne) en intervention et des difficultés relationnelles avec ses collègues tenant à un refus systématique d'accepter l'aide qui lui est proposée ;

- le requérant n'apporte aucun élément de nature à étayer son allégation selon laquelle il aurait été victime de comportements racistes.

Vu :

- la décision dont la suspension de l'exécution est demandée.

- et la requête au fond n° 2202036 présentée par M. A.

Vu :

- le décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale ;

- le code de justice administrative.

Vu la décision par laquelle le président du tribunal a désigné Mme B pour statuer sur les demandes de référés.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir, au cours de l'audience publique du 30 juin 2022, présenté son rapport et entendu :

- les observations de Me Meunier représentant M. A, qui a persisté dans ses conclusions par les mêmes moyens mais admis la compétence de la signataire de la décision en litige, et souligné que le requérant, célibataire, justifie de ses charges et ne bénéficie d'aucun revenu de remplacement ; que l'intérêt public faisant obstacle à sa réintégration allégué n'est pas établi car si M. A mettait réellement en péril la sécurité son stage n'aurait pas été prolongé ; que s'agissant de la formation initiale obligatoire les mails produits sur les difficultés d'organisation en raison de la pandémie de Covid datent d'avril 2020, que depuis ces formations ont repris et que quand bien même il y a eu un rattrapage et une liste d'attente, tous les agents y compris ceux recrutés postérieurement à M. A en ont bénéficié ainsi qu'en attestent notamment les plannings ; que le maire qui aux termes de la décision en litige a mentionné que " la CAP réunie le 6 avril 2022 a émis un avis favorable pour mette fin au stage pour insuffisance professionnelle ", " vous serez donc radié des cadres " a entaché sa décision d'erreur de droit car a agi comme s'il était en situation de compétence liée par cet avis ; que la CAP s'est prononcée après une prolongation de stage sans date définie, et qui n'a au demeurant été formalisée qu'en raison de l'intervention du conseil de M. A, et en l'absence d'éléments nouveaux relatifs à cette période de prolongation ; qu'il n'a jamais été mis en mesure de présenter des observations et la coïncidence entre la date de la CAP et ses congés est troublante ; que pour une prolongation de stage il faut un avis du président du CNFPT et cette prolongation d'" office " n'a pas été accompagnée et n'a donc pas consisté en une " seconde chance " effective alors qu'il a demandé en vain et à plusieurs reprises à changer d'unité ; que le stage n'est pas probatoire car on ne lui a pas donné les moyens de prouver ses capacités et au contraire il a été mis délibérément en difficultés, notamment par une affectation au PCO qui nécessite des agents aguerris et qui n'est, notamment pour cette raison pas prisé des agents, à l'exception de deux " anciens ", et a été l'objet de moqueries et de racisme, les attestations produites à son encontre n'émanent que de 8 agents sur les 25 que comporte l'unité et sont concertées et peu probantes ; que cette unité est problématique s'agissant de l'intégration des personnes de couleurs en son sein ; qu'il est en réalité victime d'un système visant à son éviction ; qu'il est surprenant que le directeur l'affecte près de 70 % de son temps de service au PCO puis atteste qu'en raison de ses difficultés, notamment de sa maîtrise insuffisante de la langue française, il ne doit pas y être affecté ; qu'un des attestants en faveur de la commune indique avoir rédigé cette attestation sur ordre et a envoyé par mail une contre attestation en date du 30 juin à 12h30 ;

- les observations de M. A qui a indiqué que son souhait d'intégrer la police municipale date de ses activités dans le cadre du dispositif " Sentinelle " en qualité de légionnaire ;

- et les observations de Me Verger, représentant la commune de Tours qui a persisté dans ses conclusions de rejet en soulignant que l'intérêt public s'oppose à la constatation de l'urgence au regard des nombreuses et graves carences du requérant dans l'exercice de ses fonctions, dont le stage n'a été prolongé que dans l'attente de l'avis de la CAP ; que la formation initiale obligatoire n'a repris qu'en 2021 et que le CNFPT a ensuite choisi au cas par cas les agents en attente de son bénéfice ; que si M. A n'a pas eu de tuteur c'est en raison de son attitude ; qu'en tout état de cause au regard de ses carences manifestes cette formation n'était pas utile et il n'a pas été privé d'une garantie en ne pouvant la suivre et ce moyen pourra par voie de conséquence être " danthonysé " ; que l'arrêté en litige n'a pas à être motivé ni à être précédé d'une procédure contradictoire ; qu'au demeurant le requérant a été reçu en entretien le 17 août 2021 et informé qu'il y aurait une seconde CAP dont la date de réunion ne dépend pas de la commune, qui a attendu en vain la production du courrier évoqué par le représentant du personnel lors de la première réunion ; que si la prolongation de stage a été effectivement longue puisque jusqu'en avril 2022 au lieu de novembre 2021, cela n'a pas fait grief à M. A ; qu'un refus de titularisation est une décision exceptionnelle au sein de la commune de Tours ; que les carences du requérant ont été constatées dès le début et qu'il n'y a eu aucune amélioration ; que les 10 agents qui témoignent constituent un tiers du service et que leurs témoignages, rédigés à des dates différentes, sont précis et circonstanciés ; que M. A n'a manifestement pas les compétences pour exercer les fonctions de policier municipal ; que les brimades et les discriminations racistes alléguées ne sont pas circonstanciées ni sérieusement établies.

La clôture de l'instruction a été reportée au 30 juin 2022, 16h, aux fins de production au dossier de la " contre-attestation " dont le contenu a été discuté durant l'audience.

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions à fin de suspension :

1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

En ce qui concerne la condition d'urgence :

2. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre.

3. D'une part, il résulte de l'instruction que l'exécution de la décision de refus de titularisation en litige, prive le requérant, célibataire et qui justifie de charges incompressibles, de revenus ainsi que de la possibilité d'intégrer la police municipale. Par suite, il justifie d'une atteinte suffisamment grave et immédiate à sa situation. D'autre part, l'intérêt public s'attachant

au maintien de l'exécution de cette décision, allégué par la commune, tenant aux carences du requérant dont elle soutient qu'elles sont susceptibles de mettre en péril le bon fonctionnement du service et posent de réels soucis de sécurité, tant à l'égard des collègues du requérant que des usagers, n'est pas établi. Dès lors, la condition tenant à l'urgence doit être regardée comme remplie.

En ce qui concerne l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté :

4. Aux termes de l'article 5 du décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale : " Le stage commence par une période obligatoire de formation de six mois organisée par le Centre national de la fonction publique territoriale et dont le contenu est fixé par décret. Seuls les stagiaires ayant obtenu l'agrément du procureur de la République et du préfet et ayant suivi la formation prévue à l'alinéa précédent peuvent exercer pendant leur stage les missions prévues à l'article 2. En cas de refus d'agrément en cours de stage, l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination est tenue de mettre fin immédiatement à celui-ci. L'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination peut, à titre exceptionnel et après avis du président du Centre national de la fonction publique territoriale, décider que la période de stage est prolongée d'une durée maximale d'un an. " et aux termes de l'article 7 du même décret : " La titularisation des stagiaires intervient, par décision de l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination, à la fin du stage mentionné à l'article 5, au vu notamment d'un rapport établi par le président du Centre national de la fonction publique territoriale sur le déroulement de la période de formation. Lorsque la titularisation n'est pas prononcée, le stagiaire est soit licencié s'il n'avait pas auparavant la qualité de fonctionnaire, soit réintégré dans son cadre d'emplois, corps ou emploi d'origine. ".

5. En l'état de l'instruction, et alors qu'il est constant que M. A n'a pas bénéficié de la formation initiale, que le CNFPT n'a pas émis d'avis à l'issue de cette formation, qu'il n'a pas eu de tuteur au sein de son unité, que son stage a été prolongé sans échéance fixée autre que la nouvelle réunion de la CAP et que celle-ci ne s'est prononcée qu'au regard des éléments antérieurs à la première saisine, en date de novembre, le moyen tiré de ce que M. A n'a pas été mis en situation de faire preuve de ses capacités et par suite du caractère non probatoire de son stage, le moyen tiré de l'irrégularité de la prolongation de son stage, ainsi que le moyen tiré de ce que le maire a entaché sa décision d'erreur de droit car a agi comme s'il était en situation de compétence liée par l'avis de la CAP, sont de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

6. Les deux conditions auxquelles l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l'exécution d'une décision administrative étant satisfaites, il y a lieu de suspendre l'exécution de la décision du 11 avril 2022 par laquelle le maire de la commune de Tours a refusé de le titulariser en qualité de gardien-brigadier et l'a radié des cadres de la police municipale à compter du 1er mai 2022.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

7. La présente ordonnance implique seulement que M. A soit réintégré provisoirement en qualité de stagiaire à compter de la date d'effet de l'arrêté dont l'exécution est suspendue, en attendant que le tribunal ait statué au fond. Dans les circonstances particulières de l'espèce, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Tours de prendre cette mesure dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance, en intégrant le requérant dans une autre unité que celle à laquelle il a été affecté et en prévoyant son inscription à la période obligatoire de formation de six mois organisée par le Centre national de la fonction publique territoriale.

Sur les frais liés au litige :

8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Tours demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Tours une somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la décision du 11 avril 2022 par laquelle le maire de la commune de Tours a refusé de titulariser M. A en qualité de gardien-brigadier et l'a radié des cadres de la police municipale à compter du 1er mai est suspendue jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la requête au fond n° 2202036.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Tours de procéder à la réintégration provisoire de M. A en qualité de stagiaire à compter de la date d'effet de l'arrêté dont l'exécution est suspendue, dans une autre unité que celle à laquelle il a été affecté et en prévoyant son inscription à la période obligatoire de formation de six mois organisée par le Centre national de la fonction publique territoriale, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance.

Article 3 : La commune de Tours versera à M. A la somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Tours présentées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à M. C A et à la commune de Tours.

Fait à Orléans, le 5 juillet 2022.

La juge des référés,

Anne B

La République mande et ordonne à la préfète d'Indre-et-Loire en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.