Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2202424

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 8 juillet 2022, M. A, représenté par Me Vigié, demande au tribunal :

1°) d'annuler les saisies-attributions opérées sur ses comptes bancaires signifiées par commissaire de justice le 10 février 2022, au bénéfice de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) pour le recouvrement des titres exécutoires de l'INRAP n°791 du 3 juin 2014, n°1250 du 3 septembre 2014 et n°1856 du 9 décembre 2014, pour un montant total de 103 611,80 euros, d'en ordonner la mainlevée et d'annuler la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler ces actes de poursuites en ce qu'ils portent sur le recouvrement de la somme de 60 731,37 euros et d'ordonner la mainlevée de cette somme ;

3°) d'ordonner la compensation entre les sommes qui lui sont réclamées et celles dont l'INRAP est redevable en vertu de l'arrêté préfectoral en date du 23 janvier 2014 en fixant le solde qui lui est dû à la somme de 20,18 euros en principal ;

4°) en tout état de cause de mettre à la charge de l'INRAP une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les saisies-attributions sont irrégulières en ce que les titres exécutoires sur lesquels elles sont fondées ne lui ont pas été notifiés ;

- la somme de 60 731,37 euros mise à la charge par les titres n°791 du 3 juin 2014 et n°1250 du 3 septembre 2014 est prescrite :

- la somme lui restant à verser s'élève à 20,18 euros en ce que, d'une part, il a déjà réglé 137 592,97 euros et, d'autre part, il doit bénéficier d'une compensation des sommes qui lui sont dues par le fonds national de l'archéologie préventive (FNAP) à hauteur de 139 366,35 euros conformément à l'arrêté préfectoral du 23 janvier 2014 ; les intérêts devaient en conséquence être calculés sur la somme de 20,18 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 30 septembre 2022, l'INRAP, représenté par Me Bigas, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le litige est porté devant une juridiction incompétente pour en connaître en ce qu'il n'appartient qu'au juge judiciaire de statuer sur les demandes d'annulation des actes de poursuites émis en matière de recouvrement de créances non-fiscales ;

- les conclusions présentées par le requérant sont irrecevables en ce que les titres exécutoires sont devenus définitifs ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible d'écarter d'office comme irrecevables les moyens tirés de l'absence de notification des titres exécutoires, d'une part, et de la prescription de l'action en recouvrement, d'autre part, en ce que ces moyens n'ont pas été soulevés à l'encontre du premier acte de poursuite conformément aux dispositions des articles R. 281-3-1 c) et R. 281-5 du livre des procédures fiscales.

Des observations produites par l'INRAP ont été enregistrées le 14 janvier 2025 et communiquées le 15 janvier 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code du patrimoine ;

- le livre des procédures fiscales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gasnier, rapporteur,

- et les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté en date du 15 novembre 2013, le préfet de la région Centre a prescrit la réalisation de fouilles archéologiques préventives au lieu-dit " Le Tertre " à Saint-Gervais-la-forêt (Loir-et-Cher) à la charge de M. A, bénéficiaire d'une autorisation d'urbanisme pour la réalisation d'un lotissement. Ces fouilles ont été autorisées par arrêté du 9 janvier 2014. L'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), par six titres exécutoires n°147 du 5 février 2014 (27 873,28 euros), n°569 du 18 avril 2014 (55 746,54 euros), n°791 du 3 juin 2014 (55 746,54 euros), n°1250 du 3 septembre 2014 (55 746,54 euros), n°1856 du 9 décembre 2014 (55 746, 54 euros) et n°59 du 1er février 2016 (24 366, 86 euros), adressés par lettre recommandée avec accusé de réception, a mis à la charge de M. A une somme totale de 275 226,3 euros en exécution d'un contrat de fouille conclu avec l'INRAP le 16 décembre 2013 sur le fondement du II de l'article L. 523-10 du code du patrimoine.

2. En raison de l'absence de paiement total de cette somme, l'INRAP a, par procès-verbal d'huissier en date du 10 février 2022, signifié deux saisies-attributions sur les comptes bancaires (CIC et BNP PARIBAS) de M. A, pour un montant de 103 611,80 euros. M. A s'est opposé à ces actes de poursuite par courrier du 10 mars 2022, réceptionné le 11 mars par l'INRAP. Il demande l'annulation de ces actes et de la décision rejetant son recours d'une part, et la mainlevée des sommes mises à sa charge d'autre part.

Sur l'exception d'incompétence soulevée par l'INRAP :

3. D'une part, aux termes de l'article L. 281 du livre des procédures fiscales : " Les contestations relatives au recouvrement des impôts, taxes, redevances, amendes, condamnations pécuniaires et sommes quelconques dont la perception incombe aux comptables publics doivent être adressées à l'administration dont dépend le comptable qui exerce les poursuites. Lorsque les contestations portent sur le recouvrement de créances détenues par les établissements publics de l'État () ces contestations sont adressées à l'ordonnateur de l'établissement public () pour le compte duquel l'agent comptable a exercé ces poursuites. / Les contestations relatives au recouvrement ne peuvent pas remettre en cause le bien-fondé de la créance. Elles peuvent porter : 1° Sur la régularité en la forme de l'acte ; / 2° À l'exclusion des amendes et condamnations pécuniaires, sur l'obligation au paiement, sur le montant de la dette compte tenu des paiements effectués et sur l'exigibilité de la somme réclamée. / Les recours contre les décisions prises par l'administration sur ces contestations sont portés dans le cas prévu au 1° devant le juge de l'exécution. Dans les cas prévus au 2°, ils sont portés : () b) Pour les créances non fiscales () des établissements publics de l'État () devant le juge de droit commun selon la nature de la créance ".

4. Il résulte de ces dispositions que les contestations relatives au recouvrement d'une créance non fiscale d'un établissement public de l'État relèvent, lorsqu'elles portent sur la régularité en la forme de l'acte de poursuite, de la compétence du juge de l'exécution et, lorsqu'elles portent sur l'obligation au paiement, sur le montant de la dette compte tenu des paiements effectués et sur l'exigibilité de la somme réclamée, de la compétence du juge de droit commun compte tenu de la nature de la créance, c'est-à-dire du juge compétent pour connaître d'une contestation de la régularité ou du bien-fondé de cette créance elle-même.

5. D'autre part, aux termes de l'article L. 523-1 du code du patrimoine : " Sous réserve des cas prévus à l'article L. 523-4, les diagnostics d'archéologie préventive sont confiés à un établissement public national à caractère administratif qui les exécute conformément aux décisions délivrées et aux prescriptions imposées par l'État et sous la surveillance de ses représentants, en application des dispositions du présent livre. / L'établissement public réalise des fouilles d'archéologie préventive dans les conditions définies aux articles L. 523-8 à L. 523-10 () ". Cet établissement public administratif est, ainsi que l'indique l'article R. 545-24 du même code, l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP).

6. S'agissant des opérations de fouilles d'archéologie préventive, l'article L. 523-8 du même code dispose que : " L'État assure la maîtrise scientifique des opérations de fouilles d'archéologie préventive mentionnées à l'article L. 522-1. Leur réalisation incombe à la personne projetant d'exécuter les travaux ayant donné lieu à la prescription. Celle-ci fait appel, pour la mise en œuvre des opérations de fouilles terrestres et subaquatiques, soit à l'établissement public mentionné à l'article L. 523-1, soit à un service archéologique territorial, soit, dès lors que sa compétence scientifique est garantie par un agrément délivré par l'État, à toute autre personne de droit public ou privé. / Lorsque la personne projetant d'exécuter les travaux est une personne privée, l'opérateur de fouilles ne peut être contrôlé, directement ou indirectement, ni par cette personne ni par l'un de ses actionnaires () ". En vertu de l'article L. 523-8-1 du même code, l'agrément pour la réalisation de fouilles, prévu pour les personnes visées à l'article L. 523-8 autres que l'établissement public ou les services territoriaux, est délivré par l'État pour cinq ans. Selon l'article L. 523-9 du même code, " I. - Lorsqu'une prescription de fouilles est notifiée à la personne qui projette d'exécuter les travaux, celle-ci sollicite les offres d'un ou plusieurs opérateurs mentionnés au premier alinéa de l'article L. 523-8. La prescription de fouilles est assortie d'un cahier des charges scientifique dont le contenu est fixé par voie réglementaire / () Préalablement au choix de l'opérateur par la personne projetant d'exécuter les travaux, celle-ci transmet à l'État l'ensemble des offres recevables au titre de la consultation. L'État procède à la vérification de leur conformité aux prescriptions de fouilles édictées en application de l'article L. 522-2, évalue le volet scientifique et s'assure de l'adéquation entre les projets et les moyens prévus par l'opérateur. / II. - Le contrat passé entre la personne projetant d'exécuter les travaux et la personne chargée de la réalisation des fouilles rappelle le prix et les moyens techniques et humains mis en œuvre et fixe les délais de réalisation de ces fouilles, ainsi que les indemnités dues en cas de dépassement de ces délais. Le projet scientifique d'intervention est une partie intégrante du contrat. La mise en œuvre du contrat est subordonnée à la délivrance de l'autorisation de fouilles par l'État. / L'opérateur exécute les fouilles conformément aux décisions prises et aux prescriptions imposées par l'État et sous la surveillance de ses représentants, en application des dispositions du présent livre. / () ". En vertu de l'article L. 523-10 du même code, lorsque aucun autre opérateur ne s'est porté candidat ou ne remplit les conditions pour réaliser les fouilles, l'INRAP est tenu d'y procéder à la demande de la personne projetant d'exécuter les travaux.

7. Il résulte des dispositions précédemment citées que le législateur a entendu créer un service public de l'archéologie préventive et a notamment, dans ce cadre, chargé l'INRAP de réaliser des diagnostics d'archéologie préventive et d'effectuer, dans les conditions prévues par le code du patrimoine, des fouilles. Il suit de là que le contrat par lequel la personne projetant d'exécuter les travaux qui ont donné lieu à la prescription, par l'État, de réaliser des fouilles d'archéologie préventive confie à l'INRAP, établissement public, le soin de réaliser ces opérations de fouilles a pour objet l'exécution même de la mission de service public de l'archéologie préventive et que ces opérations de fouilles, dès lors qu'elles sont effectuées par cet établissement public dans le cadre de cette mission de service public, présentent le caractère de travaux publics.

8. D'une part, il résulte de l'instruction que les saisies-attributions contestées ont été signifiées à M. A en vue de procéder au recouvrement des sommes liées au prix des fouilles archéologiques préventives prescrites par arrêté du préfet de la région Centre du 15 novembre 2013, pour la réalisation du projet de lotissement de M. A, et dont les conditions d'intervention de l'INRAP et le prix des fouilles ont été encadrés par un contrat de fouilles conclu sur le fondement du II de l'article L. 523-10 du code du patrimoine. Il suit de là que la créance de l'INRAP se rattache à l'exécution-même de la mission de service public d'archéologie préventive dont l'INRAP a la charge et porte ainsi sur l'exécution de travaux publics.

9. D'autre part, l'absence de notification des titres exécutoires sur lesquels sont fondés les actes de poursuites en litige alléguée par le requérant a trait à l'opposabilité des sommes mises à sa charge et, par suite, à l'obligation du paiement de la somme au sens de l'article L. 274 du livre des procédures fiscales. En outre, la prescription de l'action en recouvrement soulevée par M. A a trait à l'exigibilité de la somme au sens de ce même article. Enfin, les conclusions à fins de compensation formulées par M. A se rattachent au montant de la dette compte tenu des paiements effectués. Il en résulte que les moyens soulevés par M. A n'ont pas trait à la régularité en la forme de l'acte de poursuite mais relèvent bien du 2° de l'article L. 274 du lire des procédures fiscales.

10. Il s'ensuit que le juge administratif est compétent pour statuer sur le présent litige.

Sur les conclusions à fins d'annulation, de mainlevée et de compensation :

En ce qui concerne l'inopposabilité des titres exécutoires :

11. Le requérant soutient qu'il n'a pas reçu les titres exécutoires émis à son encontre sur lesquels sont fondées les saisies-attributions en litige. Toutefois, il résulte de l'instruction que les titres exécutoires n°791, 1250 et 1856, à l'origine des actes de poursuite litigieux, ont été notifiés au requérant par lettre recommandée du 20 mai 2015 dont l'accusé de réception est produit par l'INRAP et indique qu'elle a été réceptionnée le 26 mai 2015. Le moyen doit donc être écarté.

En ce qui concerne la prescription de l'action en recouvrement :

12. Aux termes de l'article L. 274 du livre des procédures fiscales applicable à la présente créance : " Les comptables publics des administrations fiscales qui n'ont fait aucune poursuite contre un redevable pendant quatre années consécutives à compter du jour de la mise en recouvrement du rôle ou de l'envoi de l'avis de mise en recouvrement sont déchus de tous droits et de toute action contre ce redevable ". Aux termes de l'article 2244 du code civil : " Le délai de prescription ou le délai de forclusion est également interrompu par une mesure conservatoire prise en application du code des procédures civiles d'exécution ou un acte d'exécution forcée ".

13. M. A soutient que le recouvrement la somme de 60 731,37 euros mise à la charge par les titres n°791 du 3 juin 2014 et n°1250 du 3 septembre 2014 est prescrit en application des dispositions de l'article L. 274 précité du livre des procédures fiscales. Toutefois, il résulte de l'instruction que ces deux titres exécutoires ont été notifiés à M. A le 20 mai 2015 et qu'un commandement de payer valant saisie-vente, au sens de l'article R. 321-1 du code des procédures civiles d'exécution, lui a régulièrement été adressé le 14 novembre 2018. Ces actes ayant interrompu la prescription, le délai de quatre ans a recommencé à courir à compter de cette dernière date. Il s'ensuit que la signification des saisies-attributions en litige le 22 février 2022 est intervenue avant l'expiration du délai de prescription.

14. Le moyen tiré de la prescription de l'action en recouvrement doit donc être écarté.

En ce qui concerne le moyen relatif à la " compensation " des sommes dues :

15. Aux termes de l'article R. 524-30 du code du patrimoine : " La liquidation de la prise en charge correspond au coût réel de l'opération de fouilles, plafonné au montant prévisionnel de la dépense prise en charge. / Le paiement de la prise en charge est réalisé par prélèvement sur les crédits du Fonds national pour l'archéologie préventive, sur justification par l'aménageur de la réalisation de l'opération de fouilles. / A l'exception des demandes prévisionnelles présentées pour les zones d'aménagement concerté et les lotissements, une avance peut être versée lors du commencement d'exécution, qui ne peut dépasser 30 % du montant prévisionnel alloué. / Des acomptes peuvent être versés au fur et à mesure de la réalisation de l'opération de fouilles. / Le montant cumulé de l'avance et des acomptes ne peut excéder 80 % du montant prévisionnel de la prise en charge. / Le solde est payé sur production par l'aménageur, dans un délai de six mois à compter de la date de remise du rapport final, de l'attestation de libération du terrain ou du certificat prévus à l'article R. 523-59 et de la facture qu'il a acquittée établissant le coût réel de la fouille ".

16. M. A fait valoir que seule la moitié des sommes mises à sa charge devraient être dues, soit 137 613,15 euros, en ce que le fonds national d'archéologie préventive (FNAP) prend en charge 50 % du montant total des fouilles ordonnées. Il soutient en outre que les intérêts auraient dû être calculés sur la somme de 20,18 euros et que, étant inférieure au solde bancaire insaisissable, les saisies-attributions devraient être levées.

17. Il résulte de l'instruction que, par arrêté du 23 janvier 2014, le préfet de la région Centre a accordé une prise en charge par le FNAP de 139 366,35 euros correspondant à 50% du montant total des fouilles archéologiques prescrites.

18. Il résulte en outre de l'instruction que M. A a, à la date du commandement de payer du 14 novembre 2018, réglé la somme de 135 859,68 euros, avant déduction des sommes prélevées sur les crédits du FNAP, si bien que la créance de l'INRAP s'élevait à cette date - avant déduction des sommes prélevées sur les crédits du FNAP - à 139 366,62 euros. Il résulte de l'instruction qu'à cette même date, M. A a justifié de l'exécution d'une partie des fouilles archéologique et a bénéficié en conséquence d'une compensation sur les crédits du FNAP de 22 888,71 euros en 2017. Il restait ainsi redevable, intérêts et frais annexes exclus, de la somme de 116 477, 91 euros (4 984,83 euros pour le titre exécutoire n°791 ; 55 746,54 euros pour le titre exécutoire n°1250 et 55 746,54 euros pour le titre exécutoire n°1856). Il résulte également de l'instruction que, postérieurement au commandement de payer, l'INRAP a déduit la somme de 18 380,89 euros en procédant à une nouvelle compensation sur les crédits du FNAP en fonction des factures transmises par M. A de sorte que la dette de l'intéressé s'élevait au principal (hors frais et intérêts) à 98 097,02 euros. Il ressort du procès-verbal de saisie attribution que M. A est encore redevable (déduction faite du chèque de 14 622 euros qui a été encaissé le 27 juillet 2020) de la somme de 103 611,80 euros, intérêts et frais annexes compris.

19. Toutefois, d'une part, la prise en charge prévisionnelle par le FNAP, évaluée à hauteur de 139 366,35 euros, accordée par arrêté préfectoral du 23 janvier 2014, est conditionnée à la production des éléments exigés à l'article R. 524-30 du code du patrimoine qui permettront d'en déterminer le montant définitif. Ainsi, si l'INRAP peut légalement opérer des " compensations ", au fur et à mesure de la réalisation des fouilles, sur les sommes dont le FNAP est débiteur à l'égard de M. A, c'est à la condition que l'intéressé produise, au fur et à mesure, de tels justificatifs. Comme relevé précédemment, l'INRAP a procédé à une compensation sur les crédits du FNAP de 22 888,71 euros en 2017 et de 18 380,89 euros en 2020 soit une somme totale de 41 269,6 euros en fonction des éléments produits par M. A. Contrairement à ce que semble soutenir le requérant, les compensations ainsi effectuées n'ont pas pour effet de reconnaitre la créance définitive de M. A, telle que fixée par l'arrêté préfectoral du 23 janvier 2014, laquelle reste soumise à la production des justificatifs nécessaires afin d'en connaitre le montant réel. Or le requérant n'établit pas avoir produits les éléments exigés par l'article R. 524-30 du code du patrimoine lui permettant d'obtenir le solde de la prise en charge prévisionnelle du FNAP restant c'est-à-dire, 98 096 euros. Par suite, en l'état de l'instruction, M. A n'est pas fondé à se prévaloir d'une " compensation " à hauteur de la somme de 139 366,35 euros telle que prévue par l'arrêté préfectoral du 23 janvier 2014. Il n'est, par voie de conséquence, pas davantage fondé à soutenir que les intérêts devraient être calculés sur la somme de 20,18 euros.

20. D'autre part, il ne résulte pas de l'instruction et il n'est pas allégué par le requérant, que la somme qui lui reste à verser, soit 103 611,80 euros, intérêts et frais annexes compris, aurait été réglée.

21. Il s'ensuit que le moyen doit être écarté.

22. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fins d'annulation, de mainlevée et de compensation, présentées tant à titre principal que subsidiaire, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'INRAP, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le requérant au titre des frais non compris dans les dépens.

24. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à l'INRAP la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A et à l'Institut national de recherches archéologiques préventives .

Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne président,

M. Gasnier, conseiller,

Mme Ploteau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2025.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Frédérique GAUTHIER

La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.