Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2202473

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 15 juillet 2022 et des mémoires complémentaires enregistrés les 2 et 6 août 2022, la société par actions simplifiée (SAS) Adrien, représentée par la SELARL Musset Avocats, demande au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision en date du 28 juin 2022 par laquelle le directeur général de l'Agence régionale de Santé (ARS) Centre-Val de Loire et le président du conseil départemental du Loiret ont rejeté sa demande du 10 juin 2022, ainsi que, par voie de conséquence, la suspension de la décision des mêmes autorités, reçue le 27 avril 2022, portant suspension partielle d'activité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées et dépendantes (EHPAD) de Lorcy par interdiction d'accueillir de nouveaux résidents ;

2°) d'enjoindre à l'ARS Centre-Val de Loire de réexaminer sa situation, en prenant en compte l'ensemble des documents et démarches effectuées par l'EHPAD de Lorcy depuis le 23 mars 2022 dans le but de remédier aux dysfonctionnements constatés lors de l'inspection du 17 mars 2022 ;

3°) de mettre à la charge de l'ARS Centre-Val de Loire et du département du Loiret la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société requérante soutient que :

- sa requête est correctement dirigée contre un acte pris conjointement par deux autorités, qui sont toutes deux mentionnées comme étant les co-auteurs des décisions dont la suspension est demandée ;

- la condition d'urgence est remplie en l'espèce, dès lors que les décisions en cause engendrent des préjudices financiers et économiques, sans qu'on puisse lui opposer la situation financière du groupe auquel elle appartient, ni même son résultat au titre de l'exercice clos en 2020, ainsi qu'une atteinte à son image ; en outre, l'urgence est caractérisée par l'atteinte à l'intérêt général qui s'attache à offrir des possibilités d'accès aux structures médico-sociales dans une zone rurale éloignée des centres urbains ; enfin, l'urgence résulte en l'espèce de l'annonce d'une fermeture définitive en cas de non réalisation des injonctions imposées ; on ne peut soutenir qu'elle serait à l'origine de la situation d'urgence, dès lors qu'elle a pris toute mesure utile pour déférer aux demandes des autorités de contrôle ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité externe des décisions attaquées, en raison de l'absence de respect de la procédure contradictoire préalable à la décision du 28 juin 2022, révélée tout particulièrement par le fait que la décision du 25 avril 2022 a été notifiée le jour où était diligentée une seconde inspection, sans prise en compte des améliorations déjà accomplies ; le signataire de la décision du 25 avril 2022 n'est pas identifiable et il n'est pas établi qu'il avait délégation ; cette décision est également insuffisamment motivée ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité interne des décisions en cause, en raison, en premier lieu, de la méconnaissance de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles, faute de respect des délais fixés pour déférer aux injonctions faites, alors qu'il n'est établi aucune situation d'urgence au sens de ces dispositions ; en deuxième lieu, de l'erreur de droit à appliquer le régime de l'injonction à une mesure de suspension partielle d'activité ; en troisième lieu, parce que la matérialité des faits reprochés - le défaut d'exécution des injonctions - ne peut être regardée comme établie ; en quatrième lieu, en raison de l'erreur d'appréciation dont la décision est entachée, alors que des améliorations ont été apportées postérieurement au 27 avril 2022 et jusqu'à la fin du mois de juin.

Par un mémoire enregistré le 25 juillet 2022, le directeur général de l'ARS Centre-Val de Loire conclut au rejet de la requête en référé.

Il soutient que la procédure engagée est entachée d'un vice de procédure, dès lors qu'elle n'a été diligentée qu'à l'encontre de l'ARS Centre-Val de Loire, seule destinataire de la communication de la requête, alors que les décisions en cause ont été prises conjointement avec le conseil départemental du Loiret, conformément aux dispositions de l'article L. 313-13 du code de l'action sociale et des familles.

Par un mémoire enregistré le 3 août 2022, le département du Loiret, représenté par la SCP d'avocats Roze-Sallelles-Puech-Gérigny-Dell'Ova-Bertrand-Aussedat-Smallwood, conclut :

1°) au rejet de la requête en référé ;

2°) à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la SAS Adrien sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens de l'instance.

Il soutient que :

- la condition d'urgence ne peut être regardée comme remplie en l'espèce, dès lors que la seule décision en cause n'est pas une décision de suspension d'activité prise sur le fondement de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles, mais une mesure de police administrative prise sur le fondement de l'article L. 313-14 du même code, par nature provisoire, ne tendant qu'à " geler " temporairement les nouvelles admissions, sans faire obstacle à la poursuite de l'activité auprès des résidents déjà admis au sein de l'établissement ; les conséquences sur le chiffre d'affaires de la structure, qui ne démontre pas que sa situation économique ou sa trésorerie serait gravement atteinte à brève échéance, sont donc particulièrement réduites, d'autant que le groupe Bridge auquel appartient la société requérante présente une situation financière satisfaisante, ainsi que le démontre une augmentation de capital en 2021 ; en outre, l'atteinte à l'image de l'établissement n'est pas démontrée, alors que si cette atteinte existait, il n'y aurait pas de demandes nouvelles d'admission, comme s'en prévaut la requérante ; par ailleurs, il existe dans le département du Loiret soixante-sept établissements permettant un accès aux structures médico-sociales aux personnes ayant entendu, en première intention, demander leur admission dans l'établissement exploité par la société requérante à Lorcy ; l'urgence résulte du délai pris par la requérante à saisir la juridiction alors que l'injonction est effective depuis le 25 avril 2022 ; enfin, l'intérêt général à ce que les personnes âgées et dépendantes soient accueillies dans le respect de leurs droits fait obstacle à ce que la décision soit suspendue, eu égard au nombre et à la gravité des manquements relevés lors des inspections qui se sont déroulées en mars et avril 2022 ;

- il n'existe pas de doute sérieux quant à la légalité externe : la procédure contradictoire a été respectée ; par ailleurs, l'argumentation tirée de l'incompétence du signataire et de l'insuffisance de motivation porte sur la décision du 25 avril 2022, qui n'est pas en cause dans la présente instance ;

- il n'existe pas de doute sérieux sur la légalité interne, dès lors qu'en vertu de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles, les mesures relatives à l'admission de nouveaux bénéficiaires peuvent donner lieu à injonction, et que la décision, eu égard à la gravité des faits relevés, dont la matérialité est établie par les rapports issus des deux inspections réalisées, n'est pas disproportionnée ;

- une suspension de la décision du 25 avril 2022 par voie de conséquence de celle de la décision du 28 juin 2022 n'est pas possible, dès lors que la première ne constitue pas la base légale de la seconde, qui n'est pas prise pour son application.

Vu le mémoire enregistré le 5 août 2022, présenté par le directeur général de l'ARS Centre-Val de Loire, qui conclut au rejet de la requête.

Il soutient que la procédure contradictoire a été respectée, que la compétence du signataire de la décision du 25 avril 2022 est établie, que la décision du 28 juin 2022 est motivée, qu'il n'y a pas eu de suspension d'activité en méconnaissance de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles, que les faits fondant la mesure en cause sont établis, et que cette mesure n'étant pas disproportionnée.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête au fond n° 2202472, enregistrée le 15 juillet 2022, par laquelle la SAS Adrien demande l'annulation des décisions susvisées.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme F, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative, en qualité de juge des référés présentés sur le fondement des dispositions des articles L. 521-1 à L. 521-4 de ce code.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique du 8 août 2022 à 14 heures, le juge des référés a présenté son rapport et entendu :

- les observations de Me Musset, avocat, représentant la SAS Adrien, en présence de Mme B, directrice de l'EHPAD de Lorcy :

* l'établissement en question a été racheté en avril 2021 et la direction est stable depuis février 2022, après le départ du précédent directeur ; à la suite d'une inspection inopinée du 17 mars 2022, de nombreuses transmissions ont eu lieu, dans le cadre desquelles les autorités de contrôle ont produit des rapports et l'établissement a produit les éléments de nature à montrer que l'ensemble des écarts avait été cerné et qu'il y a avait été répondu ; l'administration n'a cependant pas exposé les raisons qui l'ont conduite à considérer que les réponses apportées n'étaient pas suffisantes ; une nouvelle inspection s'est déroulée le 27 avril 2022, jour de réception d'une lettre du 25 avril 2022 faisant état d'injonctions à respecter sans délai, qu'il a été reproché à l'établissement de ne pas les avoir respectées ; des recrutements ont eu lieu, les contrats étant produits au dossier après avoir été transmis aux autorités de contrôle (une infirmière coordinatrice, ainsi qu'un médecin coordinateur, l'ancien médecin référent de l'établissement qui a accepté de reprendre cette activité malgré son départ à la retraite, et dont le contrat est prévu jusqu'au mois de décembre, des contacts ayant été pris avec un autre médecin, qui attend la clarification de la situation de l'établissement pour signer le contrat dont le projet est produit au dossier) ; ainsi, des éléments ont été transmis montrant que la situation de l'établissement avait évolué ; à la date du 28 juin 2022, l'ensemble des écarts relevés avait reçu une remédiation appropriée, et l'ensemble des documents demandés à l'issue des inspections des 17 mars et 27 avril 2022 avait été transmis ; par ailleurs, outre la résolution des écarts majeurs, des communications ont continué pour faire état de l'évolution concrète et précise de l'établissement ;

* le dernier paragraphe du courrier du 28 juin 2022 constitue un rejet de la demande de levée de l'injonction de cesser l'accueil de nouveaux patients ;

* les injonctions faites à l'établissement par les autorités de contrôle, dont le bien-fondé de l'intervention n'est pas discutée, ne sont pas contestées ; il convient cependant de relever que l'établissement donne des réponses, établit un protocole, procède aux recrutements, avec un large pouvoir, y compris budgétaire, qui a été laissé à la directrice de l'établissement par le groupe Bridge ;

* la condition d'urgence doit être regardée comme remplie : à ce jour, l'établissement accueille 41 résidents (au lieu de 43 en juillet, à la suite d'un décès et d'un déménagement, et 47 au 27 avril), sur un effectif total de 68 places autorisées, bien qu'il y ait des demandes d'admission ; si la société gestionnaire appartient au groupe Bridge, il n'en demeure pas moins que sa situation doit être appréciée à son seul niveau, ainsi que les conséquences économiques de la décision en cause, dès lors, en particulier, que l'affectation du résultat bénéficiaire pouvant être issu des ressources liées à la dépendance est strictement encadrée ; on ne peut lui opposer l'augmentation en capital du groupe Bridge, qui a été faite par des apports de fonds propres et qui, complétée par des dettes bancaires, a pour vocation de procéder à des acquisitions de structures de taille moyen en zones rurales ou semi-rurales et à financer des investissements, afin que les établissements en question perdurent ; avec les nouveaux recrutements qui ont été opérés afin de répondre aux injonctions faites, les charges fixes, incluant le loyer, s'établissent à un peu plus de 200 000 euros par mois ; dans le secteur médico-social, le travail ne peut être effectué, quasiment exclusivement, que par des salariés, sans automatisation possible, donc par le recours à du personnel dont la qualification varie selon les tâches confiées ; or c'est aussi un secteur en tension, qui connaît des difficultés de recrutement ; la mesure déférée génère de l'inquiétude, voire provoque des mouvements de personnel, en fragilisant également l'emploi dans l'établissement et en compromettant les efforts effectués pour mettre en place une politique salariale et sociale de nature à rendre attractifs des postes en milieu rural et à fidéliser les employés ; or le médecin qui est candidat pour succéder à l'actuel médecin coordinateur - qui a repris cette activité depuis le mois de mars 2022 après son départ à la retraite afin d'assurer la continuité de cette mission - et qui avait déjà renoncé au poste en 2021 en raison de l'absence d'infirmières en nombre suffisant, est dans l'attente de la clarification de la situation de l'établissement pour donner une suite aux contacts pris, ce qui serait le cas de tout autre médecin susceptible de prendre les fonctions de coordinateur ; en outre, l'intérêt général s'attache à ce que la mesure de cessation d'accueil de nouveaux résidents soit suspendue, dès lors que le nombre de places disponibles à Lorcy permettrait aux familles de trouver une place d'hébergement pour leurs proches à une distance raisonnable, facilitant ainsi les visites ; eu égard aux mesures qui ont été prises et à l'évolution de la situation, aucun intérêt ne se trouve plus menacé, contrairement à l'état de fait constaté les 17 mars et 27 avril 2022 ; par ailleurs, on ne saurait lui reprocher un comportement attentiste pour soutenir que sa demande de suspension a été présentée tardivement eu égard à la date de la mesure, dès lors que l'établissement a privilégié la résolution des dysfonctionnements et non une démarche contentieuse ;

* un doute sérieux existe quant à la légalité externe de la décision en cause : en l'absence d'échanges et d'informations de la part des autorités de contrôle à réception des documents transmis, est insuffisante la motivation qui ne donne aucune explication relative aux insuffisances et difficultés considérées comme maintenues ; le contradictoire s'en est également trouvé affecté ;

* un doute sérieux existe quant à la légalité interne : la matérialité des faits n'est pas établie ; la décision du 28 juin 2022 est entachée d'erreur d'appréciation en raison de l'absence de prise en compte des différents éléments envoyés en avril, mai et juin 2022 : au 20 mai 2022, tous les dysfonctionnements avaient fait l'objet d'une remédiation et le 10 juin suivant, l'évolution de la situation était significative ; l'interdiction d'accueillir de nouveaux résidents était peut-être proportionnée à la date du 27 avril 2022, mais elle ne l'était plus le 10 juin, lorsque la levée en a été demandée.

- les observations de Me Huret, de la SCP d'avocats Roze-Sallelles-Puech-Gérigny-Dell'Ova-Bertrand-Aussedat-Smallwood, représentant le conseil départemental du Loiret, en présence de Mme D, dûment habilitée par le président du conseil départemental :

* la condition d'urgence ne peut être regardée comme remplie au motif de la situation financière de l'entreprise exploitante, alors que la situation des résidents n'est pas même évoquée par la requérante, et que le département du Loiret a pour vocation de défendre les intérêts des résidents accueillis : or ces intérêts sont compromis ainsi qu'il résulte des constats réalisés lors de l'inspection du 17 mars 2022 (absence de distribution de médicaments à certains résidents, insuffisance de traçabilité des produits stupéfiants, médicaments périmés dans le chariot d'urgence), ce dont l'établissement a été informé par une lettre d'injonction dès le 13 mars 2022, et tous les documents envoyés ont été analysés avant la décision définitive du 25 avril 2022 et la seconde inspection du 27 avril 2022 ; il convient de rappeler que la mesure de non-admission de nouveaux résidents est une mesure prise sur le fondement de l'article

L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles et présente un caractère temporaire ; aucune urgence n'est démontrée tant sur le plan financier que sur le plan moral (en l'absence de preuve des inquiétudes du personnel, voire de démissions), et alors que l'existence de demandes d'admission démontre l'absence d'atteinte à l'image de l'établissement ;

* il n'existe pas de doute quant à la légalité de la décision : ainsi que l'a reconnu l'établissement, à la date du 27 avril 2022, la décision était justifiée ; les mesures ont été prises en considération des éléments qui ont été produits dans le cadre du dialogue contradictoire, qui a été respecté, et cette prise en compte est démontrée par la production d'un tableau récapitulatif qui est versé au dossier au cours de l'audience ; la motivation des mesures permettait d'en comprendre les motifs et la portée et était en conséquence suffisante ;

* s'agissant de la possibilité d'une suspension d'activité, il s'agit d'un autre volet de la procédure suivie à l'encontre de l'établissement, qui n'a pas encore donné lieu à décision ;

* en tout état de cause, la suspension de la décision reçue le 27 avril 2022 ne peut être décidée en conséquence d'une éventuelle suspension de la décision du 28 juin 2022 en cause.

- les observations de Mme A, M. E et Mme C, représentant le directeur général de l'ARS Centre-Val de Loire, dûment habilités :

* une première inspection a été diligentée le 17 mars 2022 à la suite de signalements intervenus préalablement, et une lettre d'injonctions a été adressée à l'établissement dès le 18 mars 2022 portant sur les éléments les plus importants ; le 5 avril suivant, la phase contradictoire de la procédure a été engagée, qui a abouti à une lettre du 25 avril 2022 - tenant compte des éléments transmis par l'établissement depuis le 5 avril 2022 : cette lettre, comprenant des injonctions, dont celle de non-admission de nouveaux résidents, a clos cette première phase ; une seconde phase s'est ouverte avec la seconde inspection, diligentée le 27 avril 2022, dans le cadre de laquelle sont examinés les éléments transmis depuis lors, et qui, eu égard à la date de leur production, ne peuvent être regardés comme afférents à la première phase de la procédure : ces éléments sont en cours d'examen, ainsi que l'établit le tableau produit par le conseil départemental, qui est un document qui est appelé à suivre l'évolution des transmissions et leur analyse par les services, et s'il n'est pour l'heure pas exhaustif, il va prendre en compte l'ensemble des éléments transmis, notamment un courrier du 13 juillet 2022, en vue de la décision définitive concernant la suspension d'activité ;

* si la seconde inspection a montré une amélioration de la situation, des dysfonctionnements importants n'avaient pas été résolus, ce qui démontre que la seule transmission d'éléments de type " procédure " n'est pas suffisante pour remédier aux écarts relevés, puisque les nouvelles pratiques professionnelles doivent faire l'objet d'une appropriation par le personnel ;

* la limitation des admissions par la mesure de non-admission de nouveaux résidents vise à essayer d'adapter le nombre de résidents aux capacités en personnel disponibles dans l'établissement, et il est d'usage dans la profession que les établissements prennent une telle décision de non-admission lorsque leurs effectifs sont fragilisés ;

* il convient de prendre en considération le bien-être des personnes accueillies actuellement, mais aussi le fait que si la mesure de non-admission était suspendue, et que, ultérieurement, la suspension de l'activité de l'établissement devait être prononcée, les nouveaux résidents éventuellement admis entre temps devraient faire face à la succession de changements majeurs dans leurs conditions de vie, susceptibles d'accroître leur vulnérabilité et d'entraîner un syndrome de glissement.

Le conseil départemental a fait référence dans le cadre de ses observations à une pièce complémentaire, qui a été produite au cours de l'audience. Celle-ci a été suspendue de 15 h 40 à 16 heures afin de permettre à la société requérante de prendre connaissance de ce document et de présenter des observations.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience publique à 16 h 45.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes, d'une part, de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles : " I.- Lorsque les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d''accueil méconnaissent les dispositions du présent code ou présentent des risques susceptibles d'affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées ou le respect de leurs droits, l'autorité compétente () peut enjoindre au gestionnaire d'y remédier, dans un délai qu'elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l'objectif recherché. () / Cette injonction peut inclure des mesures de réorganisation ou relatives à l'admission de nouveaux bénéficiaires () ". Aux termes, d'autre part, de l'article L. 313-16 du même code : " I.- Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis, et s'il n'y a pas été remédié dans le délai fixé par l'injonction prévue à l'article L. 313-14 (), l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut décider la suspension ou la cessation de tout ou partie des activités de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18 () ".

2. La société Adrien, qui appartient au groupe Bridge, exploite un établissement d'hébergement pour personnes âgées et dépendantes (EHPAD) sous le nom de " L'hostellerie du château " à Lorcy dans le Loiret. Cet établissement est habilité à recevoir soixante-cinq résidents en hébergement permanent, dont trente-trois places en hébergement spécialisé pour les patients atteints de la maladie d'Alzheimer et les pathologies assimilées, et trois résidents à titre temporaire. Il est constant que divers signalements ont été faits auprès de l'agence régionale de santé (ARS) Centre-Val de Loire à la fin de l'année 2021. Le 17 mars 2022 a été diligentée par l'ARS Centre-Val de Loire et le département du Loiret une inspection dont les résultats, pour leurs éléments les plus importants, ont été portés à la connaissance de l'établissement par courrier du 18 mars 2022 : non-distribution de certains médicaments (patients diabétiques ou traitement lourd), absence de vérification de la prise effective des médicament auprès des résidents, absence de gestion des stupéfiants, absence de suivi des médicaments contenus dans le chariot d'urgence, dossiers de liaison d'urgence non opérationnels, glissement de tâches du personnel (dont réalisation de tâches par des aides-soignants et non des infirmiers), absence de présence d'infirmier dans l'établissement certains jours et d'encadrement de l'équipe soignante, stockage non réglementaire des déchets des activités de soin à risque infectieux (DASRI) et dysfonctionnement du système d'appel des malades. Le rapport d'inspection, qui relevait de nombreux écarts (30) et remarques (22) en matière de gouvernance, de fonctions supports, de prise en charge et de relations avec l'extérieur, a conclu à un niveau critique d'exposition aux risques de maltraitance en relevant que " la sécurité des résidents sur le plan de la prise en charge des soins est susceptible d'être engagée du fait de la non distribution de certains médicaments notamment à des patients diabétiques, ou de patients ayant des traitements lourds, du défaut de vérification de la prise effective des médicaments, de la gestion non traçable des stupéfiants, de l'absence de professionnels infirmiers certains jours et le constat de glissements de tâches entre les professionnels du fait de cette carence. Ce rapport a été transmis par courrier en date du 5 avril 2022 à l'établissement, aux fins d'observations en réponse. Ce courrier comportait également la liste des mesures correctives envisagées, dont plusieurs injonctions - afférentes, selon les termes de ce courrier, aux risques patents, critiques, liés à un écart constaté -, parmi lesquelles, en matière de prise en charge des soins, " 0314 - cesser les admissions de résidents à compter du 17/03/2022 jusqu'à remédiation des dysfonctionnements constatés par la lettre d'injonctions du 18/03/2022 ", sans délai, au visa du 1° de l'article L. 311-3 du code de l'action sociale et des familles, assurant le droit des personnes accueillies dans des établissements sociaux au respect de leur dignité, de leur intégrité, de leur vie privée, de leur intimité, de leur sécurité et de leur droit à aller et venir librement.

3. Par courrier du 25 avril 2022, notifié le 27 avril suivant, l'ARS Centre-Val de Loire et le département du Loiret ont indiqué à l'établissement qu'après analyse des éléments documentaires transmis, était confirmé " l'ensemble des mesures provisoires envisagées (), leur conférant ainsi la nature de décisions administratives ", parmi lesquelles la mesure de non-admission de nouveaux résidents. Le 27 avril était diligentée une seconde inspection, à l'issue de laquelle a été dressé un rapport relevant 18 écarts et 22 remarques en matière de gouvernance, fonctions supports et prise en charge, concluant toujours à l'existence d'un niveau critique d'exposition aux risques de maltraitance. Par une lettre en date du 10 juin 2022, adressée à l'ARS Centre-Val de Loire et au conseil départemental du Loiret, l'EHPAD de Lorcy a présenté une " demande d'autorisation d'accueillir de nouveaux résidents suite à l'inspection du 17 mars 2022 ayant donné lieu à injonctions définitives en date du 27 avril 2022 ", par laquelle la directrice de l'établissement, " eu égard à l'avancement de l'établissement, aux mesures correctives apportées, notamment sur les dysfonctionnements constatés par la lettre du 18 mars 2022, mesures qui permettent d'assurer la continuité des soins et la sécurité des résidents, () sollicit[ait] la levée de l'interdiction d'accueillir de nouveaux résidents par modification de l'injonction 0314 du 27 avril 2022 en ce qu'elle a ordonné de cesser les admissions des résidents à compter du 17/03/2022 jusqu'à remédiation des dysfonctionnements constatés par la lettre d'injonctions du 18/03/2022 ".

4. Par un courrier en date du 28 juin 2022, les autorités de contrôle et de tarification ont transmis le rapport d'inspection établi à l'issue de la visite du 27 avril 2022 et, d'une part, informé l'établissement qu'était envisagée une mesure de cessation définitive de son activité et l'invitant à présenter dans le délai d'un mois ses observations sur la mesure envisagée, et, d'autre part, " à la suite [des] récentes demandes [de l'établissement, () que la mesure relative à la non-admission de nouveaux résidents, mesure qui [lui] a été notifiée définitivement le 27 avril dernier, demeur[ait] applicable ".

5. La société Adrien, qui reconnaît que devaient être prises des mesures afin d'améliorer les conditions de prise en charge des résidents qu'elle accueille à l'EHPAD de Lorcy et garantir leur santé, leur sécurité, leur bien-être et leurs droits, ne conteste pas les injonctions qui lui ont faites à cet égard. En revanche, eu égard à la demande formulée le 10 juin 2022 et à cette réponse, le courrier du 28 juin 2022 ne peut s'analyser qu'en un refus de lever, pour l'avenir, la mesure de non-admission de nouveaux résidents. Par la présente requête, la société Adrien, exploitant l'EHPAD de Lorcy, demande la suspension du refus qui lui a été opposé.

Sur la fin de non-recevoir opposée par l'ARS Centre-Val de Loire :

6. Si l'ARS Centre-Val de Loire oppose une fin de non-recevoir à la requête en référé en faisant valoir que sa communication n'a été faite qu'à son encontre, en qualité de défendeur, alors que le département du Loiret, co-auteur des décisions dont la suspension est demandée, n'en a pas été destinataire. Cependant, cette circonstance est en tout état de cause sans incidence sur la recevabilité de la requête en référé, qui identifie au demeurant clairement les décisions en cause comme émanant tant de l'ARS Centre-Val de Loire que du département du Loiret. La fin de non-recevoir soulevée ne peut en conséquence qu'être écartée.

Sur les conclusions à fin de suspension :

En ce qui concerne la condition d'urgence :

7. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 du même code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire ".

8. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire, à la date à laquelle le juge des référés se prononce.

9. Pour justifier l'urgence qui s'attache à ce que l'exécution du refus de lever la mesure de non-admission de nouveaux patients soit suspendue, la société Adrien fait valoir, d'une part, que le maintien de cette mesure obère sa situation financière, en raison de la réduction de son chiffre d'affaires, qui est affecté de charges fixes importantes, évaluées à un montant mensuel de 34 000 euros de loyer et de 171 000 euros hors taxes s'agissant des frais de fonctionnement, dont les charges salariales, dont il a été précisé à l'audience qu'elles incluaient les coûts afférents à la présence, au sein de l'établissement, d'une infirmière coordinatrice et d'une infirmière dont le recrutement a eu lieu pour satisfaire aux injonctions qui lui étaient faites, et, d'autre part, qu'en raison de sa situation géographique et des capacités d'accueil dont elle dispose - 27 places étant disponibles au jour de l'audience sur le total de 68 hébergements autorisés -, le refus de lever l'interdiction d'accueil de nouveaux résidents obère dans cette mesure la possibilité pour des familles de demander à disposer, pour un proche, d'un hébergement à une distance permettant raisonnablement de maintenir un contact fréquent pourtant important pour le bien-être des personnes hébergées.

10. Si les autorités défenderesses font valoir que l'urgence ne peut être caractérisée par la seule situation financière de l'établissement exploité par la société requérante alors que celle-ci appartient à un groupe important dont la santé financière apparaît assurée au regard de récentes opérations d'augmentation en capital, la condition d'urgence doit être appréciée au regard de la seule situation de la société requérante, distincte tant des sociétés qui détiennent son capital que du groupe - même informel - auquel elle appartient. Par ailleurs, il n'est pas contesté qu'alors que depuis la fin du mois d'avril 2022, six places d'hébergement ont été rendues disponibles (soit près d'un dixième de la capacité d'hébergement totale), les charges fixes exposées représentent un poids particulièrement important.

11. Il a été précisé à l'audience qu'une quinzaine de demandes ont été présentées, et s'il n'est pas contesté que de telles demandes, ainsi que l'a fait valoir l'ARS Centre-Val de Loire à l'audience, sont fréquemment présentées simultanément dans plusieurs établissements, il ne ressort d'aucun élément du dossier ni d'aucune précision en audience que d'autres établissements - parmi les 67 établissements existant dans le département du Loiret - permettraient, pour les familles habitant à proximité de Lorcy, de solliciter un accueil pour un proche à une distance demeurant raisonnable, ce qui participe nécessairement du bien-être d'une personne hébergée en établissement médico-social. Si l'ARS Centre-Val de Loire et le département du Loiret font valoir qu'il convient de prendre en compte l'intérêt qui s'attache à garantir aux résidents déjà présents dans l'établissement le respect des droits qui leur sont reconnus, en particulier par la limitation provisoire du nombre de résidents qui résulte de l'interdiction d'en admettre de nouveaux, une mesure temporaire permettant de mettre en adéquation la satisfaction des besoins des personnes accueillies avec l'effectif du personnel et son encadrement, il est constant qu'à la date de la décision en cause, des mesures avaient été prises aux fins de remédier aux dysfonctionnements identifiés lors des différentes inspections, et de répondre, au moins partiellement, aux problèmes d'effectifs dont la réalité n'est pas contestée. Par ailleurs, n'est pas sérieusement discutée l'affirmation selon laquelle le médecin avec lequel des contacts ont abouti à l'élaboration d'un projet de contrat de travail en juin 2022 en qualité de médecin responsable de service, aux fins de remplacement de l'actuel titulaire de ces fonctions, dont le contrat s'achève en décembre 2022, diffère sa réponse en raison de l'incertitude que fait peser la mesure de non-admission de nouveaux résidents sur la pérennité de l'emploi qui lui est proposé.

12. Enfin, si le département du Loiret soutient que l'urgence alléguée résulte du comportement de la société requérante, qui n'a pas présenté de demande de suspension avant le 15 juillet 2022, alors que la mesure de non-admission de nouveaux résidents lui a été notifiée de manière définitive le 27 avril 2022, la mesure dont la suspension est demandée est le refus de faire droit à la demande de levée de cette interdiction, qui a été présentée le 10 juin 2022 après que l'EHPAD de Lorcy a pris un ensemble de mesures en vue de déférer aux injonctions qui lui avaient été faites, en dernier lieu en avril 2022, et qui a été rejetée le 28 juin suivant.

13. Dans ces conditions, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie en l'espèce.

En ce qui concerne l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision en cause :

14. En l'état de l'instruction, le moyen tiré de ce que le refus de lever la mesure de

non-admission de nouveaux résidents serait entaché d'une erreur d'appréciation, faute pour les autorités de contrôle et de tarification d'avoir pris en considération les éléments qui ont été produits depuis la fin du mois d'avril 2022, qui, à la date de demande de levée de cette mesure et a fortiori à la date du 28 juin 2022, permettaient d'établir que cette mesure n'était plus nécessaire, est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision par laquelle les autorités compétentes ont refusé de faire droit à cette demande de levée.

15. Il résulte de ce qui précède que la SAS Adrien est fondée à demander la suspension de l'exécution de la décision du 28 juin 2022 par laquelle l'ARS Centre-Val de Loire et le département du Loiret ont refusé de lever la mesure de non-admission de nouveaux résidents. Cependant, cette suspension ne peut avoir pour conséquence la suspension de la décision en date du 25 avril 2022 par laquelle cette mesure est, à la suite l'injonction faite en ce sens, devenue définitive, dès lors, d'une part, qu'aucun des moyens articulés à l'encontre de la décision du 25 avril 2022, dont au demeurant le bien-fondé à la date à laquelle elle a été prise a été admis au cours de l'audience, n'est de nature à créer un doute sérieux quant à sa légalité, et que, d'autre part et en tout état de cause, la décision du 28 juin 2022, portant refus de lever l'interdiction pour l'avenir, ne constitue pas une mesure d'exécution de la décision du 25 avril 2022, et que celle-ci n'en constitue pas le fondement légal.

16. En revanche, la suspension de la décision du 28 juin 2022 refusant de faire droit à la demande du 10 juin 2022 implique nécessairement que le directeur général de l'ARS Centre-Val de Loire et le président du conseil départemental du Loiret se prononcent à nouveau sur cette demande. Il y a lieu de leur enjoindre de procéder à ce réexamen et de prendre, au vu de l'ensemble des éléments qui lui ont été produits, une nouvelle décision dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire de l'ARS Centre-Val de Loire et du département du Loiret, le versement, au bénéfice de la SAS Adrien, d'une somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

18. En revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Adrien, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le conseil départemental du Loiret demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Par ailleurs, les conclusions du conseil départemental du Loiret tendant à ce que les entiers dépens soient mis à la charge de la société requérante ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées dans la présente instance, qui ne comporte aucun dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la décision en date du 28 juin 2022 par laquelle le directeur général de l'ARS Centre-Val de Loire et le président du conseil départemental du Loiret ont refusé de faire droit à la demande du 10 juin 2022 tendant à la levée de la mesure de non-admission de nouveaux résidents à l'EHPAD de Lorcy est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité.

Article 2 : Il est enjoint au directeur général de l'ARS Centre-Val de Loire et au président du conseil départemental du Loiret de réexaminer la demande de levée de la mesure de

non-admission de nouveaux résidents à l'EHPAD de Lorcy dans les conditions et délai fixés au point 16 de la présente ordonnance.

Article 3 : L'ARS Centre-Val de Loire et le conseil départemental du Loiret verseront solidairement à la SAS Adrien la somme de 1 000 (mille) euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions du conseil départemental du Loiret relatives aux frais de l'instance et aux dépens sont rejetées.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la SAS Adrien, à l'Agence régionale de santé Centre-Val de Loire et au conseil départemental du Loiret.

Fait à Orléans, le 9 août 2022.

Le juge des référés,

Véronique F

La République mande et ordonne au ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes handicapées et à la préfète du Loiret en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.