Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2203857

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 28 octobre 2022 et le 24 mars 2023, l'Association Saint-Prest Environnement, représentée par Me Galy, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Saint-Prest n'a pas fait opposition à la déclaration préalable déposée par la société Orange portant sur l'implantation d'une antenne-relais de téléphonie-mobile ;

2°) d'annuler l'arrêté du 2 septembre 2022 par lequel le maire de Saint-Prest n'a pas fait opposition, à titre provisoire, à cette déclaration préalable ;

3°) de mettre à la charge de la société Orange une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a intérêt à agir ;

- le projet était soumis à la délivrance d'un permis de construire et non à déclaration préalable ;

- les décisions méconnaissent les dispositions de l'article 2-1 C du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Saint-Prest ;

- elles méconnaissent les dispositions générales du PLU interdisant l'implantation des antennes-relais dans un rayon de 1 000 m des zones urbaines et à urbaniser.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 décembre 2022, la société Orange, représentée par Me Durand, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'Association Saint-Prest Environnement une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'association requérante n'a pas intérêt à agir ;

- l'association n'a pas qualité à agir en ce que l'habilitation pour ester en justice est irrégulière ;

- la requête est irrecevable en ce que l'association requérante n'a pas régulièrement notifié son recours contentieux dans les conditions prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- les conclusions d'annulation dirigées contre la décision implicite née le 2 octobre 2021 sont tardives ;

- les conclusions dirigées à l'encontre de l'arrêté du 6 septembre 2022 sont irrecevables en ce qu'elles sont dirigées contre un acte superfétatoire et confirmatif de la décision implicite de non-opposition à déclaration préalable née le 2 octobre 2021 ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 20 mars 2023, la commune de Saint-Prest, représentée par Me Cruchaudet, demande au tribunal de faire droit aux conclusions de la requête et de mettre à la charge de la société Orange la somme de 3 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la société Orange n'était pas titulaire d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable en ce que la commune lui a notifié par voie électronique une demande de pièces manquantes ;

- les décisions sont entachées d'illégalité en ce qu'elles méconnaissent les dispositions de l'article 2-1 C du règlement du plan local d'urbanisme et les dispositions générales du PLU interdisant l'implantation des antennes-relais à moins de 1 000 mètres des zones urbaines.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gasnier, rapporteur,

- les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique

- et les observations de Me Galy, représentant l'association requérante, de Me Cruchaudet, représentant la commune de Saint-Prest, et de Me Laugier, représentant la société Orange.

Une note en délibéré, présentée pour la commune de Saint-Prest, représentée par Me Cruchaudet, a été enregistrée le 2 octobre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Le 2 septembre 2021, la société Orange a déposé une déclaration préalable en vue de la construction d'une antenne-relais de téléphonie mobile sur une parcelle cadastrée ZK 0035 située sur le territoire de la commune de Saint-Prest (Eure-et-Loir). En raison de l'absence de transmission d'une demande de pièces manquantes comportant un accusé de réception, la société Orange était titulaire d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable à compter du 2 octobre 2021. Par arrêté du 28 octobre 2021, le maire de cette commune a prononcé le retrait de cette décision.

2. La société Orange a demandé au tribunal administratif d'Orléans, d'une part, l'annulation de cet arrêté dans l'instance n° 2104694, d'autre part, la suspension de son exécution sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative dans l'instance n° 2200438. Par une ordonnance n° 2200438 du 4 mars 2022, le juge des référés du tribunal administratif d'Orléans a ordonné la suspension de l'exécution de cet arrêté. Dans l'attente du jugement au fond de l'affaire, le maire de Saint-Prest a délivré à la société Orange un arrêté de non-opposition à déclaration préalable provisoire le 2 septembre 2022. Par un jugement n° 2104694 du 18 juillet 2024, le tribunal administratif d'Orléans a annulé l'arrêté du 28 octobre 2021, annulation ayant pour effet de remettre en vigueur la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable née le 2 octobre 2021.

3. L'Association Saint-Prest Environnement demande au tribunal d'annuler la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable et l'arrêté du 2 septembre 2022 pris à titre provisoire.

Sur les conclusions d'annulation :

4. En premier lieu, en vertu de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme, les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire à l'exception des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8, qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme, et des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. Selon le a) de l'article R. 421-2 du même code, les constructions nouvelles dont la hauteur au-dessus du sol est inférieure à douze mètres et qui ont pour effet de créer une surface de plancher et une emprise au sol inférieures ou égales à cinq mètres carrés sont dispensées, en dehors des secteurs sauvegardés et des sites classés, de toute formalité au titre du code de l'urbanisme. Aux termes de l'article R. 421-9 du même code, dans sa rédaction issue du décret du 10 décembre 2018 relatif à l'extension du régime de la déclaration préalable aux projets d'installation d'antennes-relais de radiotéléphonie mobile et à leurs locaux ou installations techniques au titre du code de l'urbanisme : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : / () c) Les constructions répondant aux critères cumulatifs suivants : / - une hauteur au-dessus du sol supérieure à douze mètres ; / - une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; / - une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés. / Toutefois, ces dispositions ne sont applicables ni aux éoliennes, ni aux ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés au sol, ni aux antennes-relais de radiotéléphonie mobile ; () / j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d'accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m² et inférieures ou égales à 20 m² ".

5. Avant l'entrée en vigueur du décret du 10 décembre 2018, les projets de construction d'antennes relais de téléphonie mobile dont la hauteur est supérieure à douze mètres et qui, comportant la réalisation de locaux ou d'installations techniques nécessaires à leur fonctionnement, entraînaient la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à 5 mètres carrés, n'entraient pas dans le champ des exceptions prévues à l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme et devaient faire l'objet d'un permis de construire en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-1 du même code, alors que si la surface de plancher et l'emprise au sol créées étaient inférieures ou égales à 5 mètres carrés, ils ne faisaient l'objet que d'une déclaration préalable. Le décret du 10 décembre 2018 a modifié l'article R. 421-9, notamment en y insérant un j), pour étendre la procédure de déclaration préalable aux projets créant une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 mètres carrés, dans la limite de 20 mètres carrés au-delà de laquelle la délivrance d'un permis de construire reste requise. Au regard de cet objet, les dispositions des c) et j) de l'article R. 421-9, dans leur rédaction issue de ce décret, doivent être lues comme soumettant à la procédure de déclaration préalable la construction d'antennes-relais de radiotéléphonie mobile, de leurs systèmes d'accroche, et des locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement lorsque soit, quelle que soit la hauteur de l'antenne, la surface de plancher et l'emprise au sol créées sont supérieures à 5 mètres carrés et inférieure ou égale à 20 mètres carrés, soit, s'agissant des antennes d'une hauteur supérieure à douze mètres, la surface de plancher et l'emprise au sol créées sont inférieures ou égales à 5 mètres carrés. Les projets comportant des antennes d'une hauteur inférieure ou égale à 12 mètres et entraînant la création d'une surface de plancher et d'une emprise au sol inférieures ou égales à 5 mètres carrés restent dispensés de toute formalité en application des dispositions de l'article R. 421-2.

6. Pour l'appréciation des seuils applicables à ces projets de constructions, s'agissant tant de ceux fixés au j) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme, que de ceux mentionnés au c) de cet article et au a) de l'article R. 421-2, seules la surface de plancher et l'emprise au sol des locaux et installations techniques doivent être prises en compte, et non l'emprise au sol des pylônes.

7. Il ressort des pièces du dossier que la hauteur du pylône projeté est de 30 mètres et que l'emprise au sol et la surface de plancher des locaux et installations techniques de l'antenne projetée n'excèdent pas 5 m². Par suite, le projet en litige n'était pas soumis à permis de construire mais à déclaration préalable. Le moyen doit donc être écarté.

8. En deuxième lieu, aux termes des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Saint-Prest applicables aux équipements d'intérêt collectif et aux services publics : " Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif sont des constructions ou installations nécessaires à une activité exercée par l'autorité publique ou sous son contrôle dans le but de satisfaire à un besoin d'intérêt général ou assurant un service d'intérêt général répondant à un besoin collectif. / Les règles du présent PLU ne s'appliquent pas aux équipements d'intérêt collectif tels que définis ci-avant ". Aux termes de l'article 2-1-C du règlement du PLU : " () les constructions doivent être implantées en retrait avec une distance minimum de 12 mètres de l'axe des voies communales et chemins ruraux ".

9. Eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national et local par les réseaux de téléphonie mobile, une antenne-relais de téléphonie mobile revêt le caractère d'un équipement d'intérêt collectif. Il en résulte que les dispositions générales du PLU citées au point précédent, dont il n'est pas soutenu qu'elles seraient entachées d'illégalité, font obstacle à ce que soient appliquées au projet en cause les règles relatives à l'implantation de la construction par rapport aux voies et emprises publiques. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet méconnaitrait les dispositions de l'article 2-1-C du règlement du PLU.

10. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes des dispositions générales du règlement du PLU de la commune de Saint-Prest : " Les antennes sources émettrice et/ou réceptrices d'ondes radioélectriques, présentent un impact dans le paysage. Leur implantation est interdite à moins de 1 000 m des zones urbaines et à urbaniser (zones U et AU) du territoire communal ".

11. D'autre part, en vertu d'un principe général, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s'appliquer, en l'absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l'annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d'un document d'urbanisme, ou certaines d'entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d'illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d'exception en vertu de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, par l'autorité chargée de délivrer des certificats d'urbanisme ou des autorisations d'utilisation ou d'occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d'une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu'il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme.

12. Il ressort des pièces du dossier, ainsi que le fait valoir l'association requérante, que le projet est implanté à moins de 1 000 mètres de la zone urbaine la plus proche en méconnaissance des dispositions du règlement du PLU.

13. Toutefois, pour soutenir que ces dispositions ne pouvaient légalement être appliquées au projet en cause, la société Orange fait valoir en défense qu'elles sont entachées d'illégalité en raison de l'interdiction générale et absolue qu'elles instituent. Il ressort en effet des pièces du dossier que l'interdiction d'implantation des antennes relais couvre, compte tenu du rayon de 1 000 mètres institué, un très vaste champ territorial et constitue ainsi une importante restriction au droit de construire devant être justifiée de manière précise et circonstanciée par le parti d'urbanisme de la commune. Or, si le rapport de présentation motive cette interdiction par la " préservation des sites et des paysages urbains " et la " protection contre les ondes radio " il n'identifie aucune zone qui présenterait des sensibilités paysagères ou patrimoniales particulières. Par ailleurs, le rapport de présentation du PLU ne comporte aucun élément précis faisant apparaître, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier une telle exclusion. Il en résulte que l'interdiction ainsi instituée, générale et non-circonstanciée, n'est pas justifiée par le parti d'aménagement de la commune et s'avère, dès lors, entachée d'illégalité. Par suite, le maire de Saint-Prest était tenu de ne pas faire application de cette disposition illégale. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté.

14. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir, les conclusions d'annulation de l'Association Saint-Prest doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Orange la somme demandée par l'association Saint-Prest Environnement et la commune de Saint-Prest au titre des frais non compris dans les dépens.

16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la société Orange présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'Association Saint-Prest Environnement est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Prest et de la société Orange, présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'Association Saint-Prest Environnement, à la société Orange et à la commune de Saint-Prest.

Délibéré après l'audience du 26 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne président,

M. Gasnier, conseiller,

Mme Ploteau conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 octobre 2024.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Marie-Josée PRECOPE

La République mande et ordonne au préfet d'Eure-et-Loir en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.