Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2300912

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 mars 2023 et le 9 octobre 2023, M. C demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 29 novembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Blois - Agglopolys a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) ;

2°) d'enjoindre à la communauté d'agglomération de Blois - Agglopolys de classer les parcelles A 216, A 217, A 3, A 4 et A 5, situes sur la commune de Valaire, en zone A ;

3°) d'enjoindre à la communauté d'agglomération de Blois - Agglopolys de modifier son PLUi afin d'autoriser le changement de destination de trois bâtiments situés au lieu-dit " la Picoulière ", sur la parcelle A 2.

Il soutient que :

- aucun rapport de présentation du classement en zone Ap, sur la commune de Valaire, n'a été présenté lors de l'enquête publique ;

- les caractéristiques agricoles et l'environnement du territoire de la commune de Valaire n'ont pas été détaillées dans le rapport de présentation ;

- les motifs et objectifs de protection de la zone Ap n'ont pas été développés ; à cet égard, le motif tiré de la diminution de la valeur vénale des terrains pour permettre l'acquisition des terres et l'installation de jeunes agriculteurs n'est pas justifié dès lors que la commune comporte déjà des exploitations agricoles et que le prix du foncier est faible ;

- le classement méconnait les dispositions de l'article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime ; la qualité de la production agricole, la situation géographique ou la qualité agronomique des terres n'est pas établie ; le préfet n'a pas réalisé de rapport et n'a pas édicté d'arrêté spécifique ; les avis de la chambre d'agriculture du Loir-et-Cher et de la commission départementale d'orientation de l'agriculture n'ont pas été recueillis s'agissant du classement de la zone Ap ;

- le classement des parcelles en zone Ap est entaché d'erreur d'appréciation en ce qu'elles ne sont pas soumises à la pression urbaine ;

- l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme ne peut pas permettre d'instaurer des cônes de vue restreignant la constructibilité des terrains ;

- le classement des parcelles est discriminatoire ;

- le commissaire enquêteur n'a pas répondu aux observations qu'il a émises sur le registre d'enquête publique et, notamment, ne lui a pas adressé de réponse par lettre recommandée ;

- dans le rapport soumis au vote et à l'approbation du PLUi, il n'est pas mentionné de zone Ap dans le règlement ;

- il doit pouvoir bénéficier de la possibilité de changer la destination de trois bâtiments situés au lieu-dit " la Picoulière ".

Par des mémoires en défense enregistrés le 2 août 2023 et le 8 février 2024, la communauté d'agglomération de Blois - Agglopolys, représentée par Me Paul, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et en tout état de cause, à la mise à la charge de M. C de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en ce que M. C ne justifie pas de son intérêt à agir ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Des pièces complémentaires ont été produites par la communauté d'agglomération de Blois - Agglopolys le 10 février 2025 en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative et ont été soumises au contradictoire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gasnier, rapporteur,

- les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Paul, représentant la communauté d'agglomération de Blois - Agglopolys.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 29 novembre 2022 le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Blois - Agglopolys a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) lequel couvre notamment la commune de Valaire (Loir-et-Cher). Cette délibération classe en zone agricole " secteurs agricoles paysagers " sous l'abréviation " Ap " les parcelles A 216, 217, 3, 4 et 5 situées au lieu-dit " la Picoulière " à Valaire. M. C, propriétaire en indivision de ces parcelles, demande l'annulation de cette délibération.

Sur l'étendue du litige :

2. Par sa requête, M. C demande l'annulation de la délibération du 29 novembre 2022 en tant qu'elle classe les parcelles lui appartenant en zone " Ap " et demande le classement de l'ensemble des parcelles lui appartenant en zone A. Il demande également que trois bâtiments, situés au lieu-dit La Picoulière, (parcelle A2), soient identifiés par le règlement graphique du PLU comme pouvant faire l'objet d'un changement de destination. Or, il ressort des pièces du dossier, telles que confortées par le site internet géoportail-urbanisme, que les parcelles appartenant à l'indivision C (A 216, A 217, A 2, A 3, A 4, A 5), ne sont pas toutes entièrement classées en zone Ap. Dès lors, la demande d'annulation du requérant doit être regardée comme concernant uniquement les parcelles classées en zone Ap et les trois bâtiments situés sur la parcelle A2.

Sur les conclusions d'annulation :

En ce qui concerne les vices de légalité externe :

3. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet ". L'article R. 123-8 du code de l'environnement prévoit que le dossier soumis à l'enquête publique comprend, notamment, l'étude d'impact, la mention des textes applicables, les avis émis sur le projet et le bilan de la concertation préalable. D'autre part, selon l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme, le rapport de présentation comporte les justifications de la nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durable, de la délimitation des zones et de toute autre disposition du PLU pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue. Il résulte par ailleurs des articles R. 122-17 du code de l'environnement et R. 104-11 du code de l'urbanisme que les plans locaux d'urbanisme sont soumis à évaluation environnementale.

4. Il résulte des dispositions précitées que seule la partie du rapport de présentation consacrée à l'étude d'impact doit obligatoirement être jointe au dossier soumis à enquête publique. Dès lors, le requérant ne peut utilement se prévaloir de ce qu'aucun rapport de présentation du classement en zone Ap, sur la commune de Valaire, n'a été présenté lors de l'enquête publique. En tout état de cause, il ressort du rapport de la commission d'enquête publique (tome 1 page 15), librement accessible sur le site internet de communauté d'agglomération de Blois Agglopolys, que le rapport de présentation du PLUi, qui comportait les justifications du classement de la zone Ap, a bien été joint au dossier d'enquête publique. Le moyen tiré de l'incomplétude du dossier d'enquête publique doit donc être écarté.

5. En deuxième lieu, en vertu de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme le rapport de présentation doit notamment analyser, au titre de l'évaluation environnementale, " l'état initial de l'environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ".

6. En l'espèce, l'état initial de l'environnement du rapport de présentation du PLUi décrit le milieu physique et naturel des communes composant la communauté d'agglomération de Blois - Agglopolys, en l'assortissant de cartes. Il ressort de cet état initial de l'environnement que sont décrites et répertoriées, les quinze unités paysagères composant le territoire de la communauté d'agglomération et plus particulièrement, s'agissant de la commune de Valaire, les composantes paysagères de la Gâtine tourangelle (page 273) accompagnées d'une cartographie. Le rapport relève à cet égard que ce territoire, qui couvre celui de la commune de Valère " se présente sur un plateau agricole aux paysages ouverts, dominés par les céréales et les oléagineux et marqués par de grands massifs boisés et des boqueteaux épars et de tailles variées ". Il n'est pas allégué que cette description, qui est proportionnée aux enjeux environnementaux de la commune, serait insuffisante au regard des exigences de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que les caractéristiques agricoles et l'environnement de la commune de Valaire n'ont pas été décrites. Le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit donc être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête () / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage ". L'article R. 123-19 du même code dispose que : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet () ". Il résulte de ces dispositions combinées que, si elles n'imposent pas au commissaire-enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

8. Si le requérant soutient que la commission d'enquête n'a pas répondu aux observations qu'il a émises sur le registre d'enquête publique, le rapport d'enquête publique cite l'intégralité de la contribution de M. C (observation n°549) et la commission y a répondu en la regroupant avec d'autres observations analogues qui contestaient le classement en zone Ap (rapport d'enquête publique - tome 2 page 108). Par ailleurs, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire l'obligation pour la commission d'enquête publique de répondre aux observations du public par lettre recommandée, les dispositions précitées du code de l'environnement prévoyant uniquement de les consigner dans un rapport rendu public.

9. En quatrième lieu, si M. C soutient que " dans le rapport soumis au vote et à l'approbation du PLUi () il n'est pas mentionné de zone Ap dans le règlement ", il ne cite aucune règle de droit qui serait méconnue à ce titre. Le moyen doit donc être écarté.

En ce qui concerne le classement des parcelles contestées et les motifs de leur classement :

10. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 de ce code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". En vertu de l'article R. 151-23 de ce code : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ".

11. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité locale de définir les partis d'urbanisme que traduit le plan local d'urbanisme dans le respect des dispositions du code de l'urbanisme. Dès lors, la légalité des prescriptions d'un plan local d'urbanisme ayant pour effet d'interdire en zone A la plupart des constructions liées et nécessaires à l'activité agricole s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du PADD.

12. Enfin, il résulte des dispositions de l'article 2.3 du règlement du PLUi que sont uniquement autorisées en zone Ap les aménagements légers nécessaires à la mise en valeur et l'ouverture au public des espaces naturels et agricoles, les infrastructures (voies routières, ferroviaires, autoroutes, aire de stationnement liée à la mise en valeur des sites etc.), leurs équipements qui ne sauraient être implantés dans d'autres lieux et les travaux nécessaires à leur exploitation et leur entretien, les affouillements et exhaussements du sol liés aux occupations et utilisations du sol admises dans la zone, les installations techniques de faibles emprises liées aux activités agricoles (tour antigel) et, enfin, l'adaptation et la réfection des constructions existantes.

13. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que 1,5% des parcelles classées en zone agricole par le règlement du PLUi sont classées dans le sous-secteur " zone Ap " qui désigne les secteurs agricoles paysager. D'une part, il ressort des pièces du dossier, telle que confortées par les données publiques du site géoportail, que les parcelles litigieuses sont vierges de construction et situées dans un vaste espace naturel et agricole. D'autre part, le classement des parcelles en zone Ap est justifié par la volonté des auteurs du PLUi, traduite dans le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), de " Mettre en scène [le] patrimoine en valorisant les vues et les perspectives " en prenant en compte " les vues remarquables en protégeant les espaces ouverts situés dans les cônes de vue " et en évitant, à ce titre, de construire dans le prolongement de la perspective (orientation 1.1.1. " Préserver nos paysages, un formidable atout "). Il ressort du rapport de présentation du PLUi (justification des choix, page 96), que ces sous-secteurs ont été créés afin de préserver 12 des 34 vues identifiées par le Schéma de cohérence territoriale (SCoT) ainsi que les espaces concernés par des perspectives paysagères remarquables non ciblées par le SCoT. Les cônes de vue intéressants les parcelles concernées sont, à ce titre, reproduits sur une carte insérée dans le rapport de présentation (justification des choix page 97). Le rapport de présentation relève que l'objectif d'un tel classement est " d'interdire les constructions agricoles dans le cadre de la vue afin de ne pas rompre les perspectives paysagères ". Il ressort de ce même rapport de présentation que le tracé de la zone Ap a été ajusté afin, d'une part, de ne pas concerner l'entièreté d'une exploitation agricole pour ne pas faire obstacle à leur futur développement et, d'autre part, de maintenir un périmètre de constructibilité autour des constructions existantes situées dans le périmètre des cônes identifiés par le SCoT. Il ressort à cet égard des pièces du dossier que seules une partie des parcelles A 216, A 3 et A 4 a été classée en zone Ap.

14. Ainsi, contrairement à ce que soutient le requérant, le classement des parcelles litigeuses en zone Ap est justifié tant par le PADD que par le rapport de présentation du PLUi. En outre, eu égard à la nature de la zone A dont le principe est l'inconstructibilité, à l'emprise géographique limitée de la zone Ap, au parti d'aménagement des auteurs du PLUi, et dès lors que le requérant ne conteste sérieusement ni la localisation des cônes de vue par le SCoT et le PLU, ni l'intérêt paysager des lieux, il n'apparaît pas que le classement en zone Ap d'une partie des parcelles A 216, A 3 et A 4 présenterait un caractère disproportionné par rapport à l'objectif de préservation des perspectives paysagères poursuivi par les auteurs du PLUi, alors même qu'il interdit la plupart des constructions. Le moyen tiré de l'erreur d'appréciation et du caractère injustifié du classement en zone Ap de ses parcelles doit donc être écarté.

15. En deuxième lieu, il ne ressort d'aucun document du PLUi, et notamment pas du règlement écrit et graphique, que la communauté d'agglomération Agglopolys aurait décidé, pour classer les parcelles du requérant en zone Ap, de faire application des dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, lesquelles permettent d'identifier des éléments de paysages à protéger pour des motifs d'ordre paysager. Cependant, il ressort des pièces du dossier que, pour délimiter le sous-secteur Ap, la communauté d'agglomération s'est en réalité fondée, eu égard à ce qui a été dit précédemment, sur les dispositions générales du code de l'urbanisme citées au point 10. Dès lors, le moyen tiré de ce que le classement ne pouvait être fondé sur les dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme doit être écarté.

16. En troisième lieu, le requérant ne peut utilement se prévaloir de ce que le motif tiré de la diminution de la valeur vénale des terrains, pour permettre l'acquisition des terres et l'installation de jeunes agriculteurs ne serait pas justifié dès lors que les classements litigieux ne reposent pas sur un tel motif.

17. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime : " Des zones agricoles dont la préservation présente un intérêt général en raison soit de la qualité de leur production, soit de leur situation géographique, soit de leur qualité agronomique peuvent faire l'objet d'un classement en tant que zones agricoles protégées. Celles-ci sont délimitées par arrêté préfectoral pris sur proposition ou après accord du conseil municipal des communes intéressées ou, le cas échéant, et après avis du conseil municipal des communes intéressées, sur proposition de l'organe délibérant de l'établissement public compétent en matière de plan local d'urbanisme ou de schéma de cohérence territoriale, après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et de la commission départementale d'orientation de l'agriculture et après enquête publique réalisée dans les conditions prévues au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. L'existence de parcelles boisées de faible étendue au sein d'une telle zone ne fait pas obstacle à cette délimitation. / Tout changement d'affectation ou de mode d'occupation du sol qui altère durablement le potentiel agronomique, biologique ou économique d'une zone agricole protégée doit être soumis à l'avis de la chambre d'agriculture et de la commission départementale d'orientation de l'agriculture. En cas d'avis défavorable de l'une d'entre elles, le changement ne peut être autorisé que sur décision motivée du préfet. / Le changement de mode d'occupation n'est pas soumis aux dispositions de l'alinéa précédent lorsqu'il relève d'une autorisation au titre du code de l'urbanisme et lorsque le terrain est situé à l'intérieur d'un plan d'occupation des sols rendu public ou approuvé ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu. / La délimitation des zones agricoles protégées est annexée au plan local d'urbanisme dans les conditions prévues à l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme ".

18. Les dispositions précitées du code rural et de la pêche maritime, ont pour objet de permettre au préfet d'instaurer une servitude d'utilité publique en délimitant des zones agricoles protégées (ZAP). En revanche, elles ne font pas obstacle à ce que le plan local d'urbanisme intercommunal délimite lui-même, au sein des zones qu'il a classées comme " agricoles " au sens de l'article L. 151-9 et R. 151-22 du code de l'urbanisme, des secteurs dans lesquels il prévoit en principe une interdiction de construction en les qualifiant, le cas échéant de " zones Ap ". Ce zonage et les prescriptions qu'il prévoit ne se confondent pas avec la délimitation des ZAP effectuée selon la législation distincte du code rural et de la pêche maritime. Par suite, en instaurant des secteurs qualifiés de " zone agricoles paysagères ", au sein de la zone A du PLUi, dans lesquels sont seulement autorisées certaines constructions limitativement énumérées, les auteurs du PLUi, qui ont agi dans leur domaine de compétence conformément aux articles L. 151-9 et R. 151-22 du code de l'urbanisme, n'ont pas méconnu l'article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime et n'étaient pas tenus de solliciter les avis de la Chambre d'agriculture du Loir-et-Cher et de la commission départementale d'orientation de l'agriculture.

19. En cinquième lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation effectuée dans un plan local d'urbanisme ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. Par suite, en l'absence d'erreur d'appréciation entachant le classement des parcelles contestées, le moyen tiré de l'existence d'une discrimination doit être écarté.

20. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fins d'annulation de M. C doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fins d'injonction :

21. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".

22. M. C doit être regardé comme demandant qu'il soit enjoint à la communauté d'agglomération de Blois - Agglopolys de modifier son PLUi afin de lui permettre de changer la destination de trois bâtiments situés au lieu-dit " la Picoulière ", sur la parcelle A 2. Toutefois, les motifs du présent jugement, qui rejette les conclusions à fins d'annulation de M. C, n'implique aucune mesure d'injonction particulière. De telles conclusions doivent par suite être rejetées.

23. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir, la requête de M. C doit être rejetée en toutes ses conclusions.

Sur les frais d'instance :

24. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la communauté d'agglomération de Blois - Agglopolys au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 3 : Les conclusions de la communauté d'agglomération de Blois - Agglopolys formulées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la communauté d'agglomération de Blois - Agglopolys.

Copie en sera transmise, pour information, au président de la commission d'enquête.

Délibéré après l'audience du 4 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M. Gasnier, conseiller,

Mme Ploteau conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2025.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Frédérique GAUTHIER

La République mande et ordonne au préfet de Loir-et-Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.